新型社会救助体制的内容及发展趋势,社会救助论文.docx

新型社会救助体制的内容及发展趋势,社会救助论文我们国家的社会救助制度经过了长期的发展，当前已经构成了综合救助与专项救助相结合的社会救助体系。 2008 年民政部副部长姜力指出，中国自上世纪 90 年代建立城市居民最低生活保障制度始，到当前已经建立了覆盖全国城乡的包括城市低保、农村低保、农村五保供养、城乡医疗救助、灾祸应急救助、城市生活无下落漂泊人员救助等在内的新型社会救助体系。 近年来出现了很多研究新型社会救助体系的文献，但是对于新型社会救助体系并没有统一明确的界定。 本文对现有的相关文献进行了梳理，并考察了社会救助的历史，比拟不同时期社会救助的差异，进而总结出新型社会救助体系应具备的内涵特征，并以此为基础对当前我们国家的社会救助制度进行评析，指出构建新型社会救助体系的发展方向。 2003 年 9 月，浙江省提出了加快构建新型社会救助体系的工作目的和总体要求，2005 年浙江和重庆分别公布了(浙江省人民关于进一步完善新型社会救助体系的通知和(关于加快建立新型社会救助体系的意见， 这是国内较早出现的关于新型社会救助体系的政策文件。 此后， 出现了一些专门研究新型社会救助体系的文献。 就救助内容而言， 多数研究以为新型社会救助体系要以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充黄元龙，2004；王新民，2005；吴学军，2006； 吴迪 ，2008； 孙庆珍 ，2018； 周 沛 、 陈静 ，2018。 就覆盖范围而言，研究以为新型社会救助要覆盖城乡所有困难人口 吴学军，2006； 吴迪，2008；赖志杰、傅联英，2018；周沛、陈静，2018，并多提出了城乡统筹、城乡一体化的要求黄元龙，2004；王 新民 ，2005；吴 学军 ，2006；吴 迪 ，2008；孙庆珍，2018；李显坤，2018。另外，多数研究以为新型社会救助制度要与经济社会协调发展吴学军，2006； 吴迪 ，2008； 孙 庆珍 ，2018； 周 沛 、 陈静 ，2018，社会各界广泛介入 王新民 ，2005； 吴 迪 ，2008；孙 庆珍 ，2018， 责任明确 、 管理规范 黄元龙，2004；王新民，2005；吴学军，2006；吴迪，2008等。这些与浙江省在 2003 年提出的构建新型社会救助体系的内容一致，即以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步构成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化、与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系。 已有的研究多数对新型社会救助包括的详细救助项目作了规定，从救助对象、介入主体、组织管理方式以及城乡一体等方面总结了新型社会救助体系的内容，但对于社会救助的各个要素缺乏详细明确的规定。 另外，李显坤2018指出新型社会救助体系是从物质性、 服务性的救助到发展式救助的转变，的救助理念也要随之提高和变革。 这一观点强调了救助理念的变革。 除此之外，还有学者比拟了社会救济与社会救助的差异不同。 江亮演1990从时间性、财源、办理单位、动机、观念、解决方式、性质、目的、对方反响、工作人员、人权、给付、对象、机会、手续、被救愿望等方面比拟了社会救济与社会救助的不同。 洪大用2004指出救济是消极的济贫措施，带有个人的、慈善的、施舍的、随意的、临时的色彩，不以为接受救济者享有救济是其基本权利；而救助则是更为积极性的、以受助者为本并尊重受助者的制度布置。 这种划分本质源于社会救助在历史发展经过中的不断演进，本文对社会救济与社会救助并不做严格的区分，仅从历史发展的线索来观察传统的社会救助与现行社会救助的不同，并从社会救助制度的发展中总结出新型社会救助体系的内涵，以指明新型社会救助体系的发展方向。 二、我们国家社会救助制度的发展历程 一我们国家古代的社会救助 古代的救助思想起源于人类的恻隐之心，在(礼记(孟子 等着作中已有互助思想的具体表现出，儒家的 仁 、墨家的 兼爱 、fo教的 慈善为怀 都具体表现出了互助的理念。 受这些思想的影响，我们国家古代就产生了社会救助的实践，而且国家对此进行积极的干涉。 汉代起，的救荒事业已经构成固定程序，大致分为报灾、勘灾、救灾三步，并且建立了由朝廷兴办的仓储制度；隋朝出现了以地方劝募为主的 义仓 ；南宋年间的 社仓 主要由社区管理， 居民普遍参加， 带有一定社会保险意义。民间救助在古代社会救助中发挥了重要作用，包括地方精英的救助、宗族的救助和宗教团体的救助如 唐宋年间由fo教寺院兴办的悲田养病坊宋代范仲淹的义庄等。 可见，在我们国家古代救助中，和民间团体都发挥了作用，但国家的干涉还没有制度化，往往只是出于对贫民的同情怜悯而采取临时性的济贫措施，以解决其一时生活之需，民间的救助在一定程度上弥补了国家救助的缺乏。 这一时期救助的对象主要是灾民难民，更多的是通过实物进行救助，在救助经过中显然没有一定的标准和专业的工作人员，也谈不上被救助者的权利和尊严。 二民国时期的社会救助 1912 年北洋内务部公布(内务部官制，规定由内务部长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事务，内务部下设民政司管理社会救助。 此后，行政机构变动频繁， 但都有专门机构管理社会救助。 能够讲民国时期建立起从到地方的当代社会救助行政体系。 1943 年 国民公布了(社会救济法，这是我们国家历史上第一部完好的社会救济法案，对救济范围、救济设施、救济方式方法、救济经费等做了规定，从这部法案来看，民国时期社会救济的规章制度已相当完善。这一时期社会救助的重要发展是 (社会救济法的公布使救助制度走上规范化、制度化的道路。 救助对象的范围扩大，救助内容扩展，救助程序规范化，经费来源制度化，救助机构职责明确。 但由于战乱连绵、政治腐败，民国时期的救助工作实际作用有限，法律规定下来的制度难以有效落实，而当代救助所应具有的公民权利观念在这一时期也很难具体表现出。 三新中国成立后的社会救助 新中国成立初期的社会救助主要针对受自然灾祸影响的灾民，救助中具体表现出了生产自救的观念，有一定的积极意义。 在农村， 随着集体经济确实立，建立起农村五保制度，并一直沿用至今，对保障农村贫困人口的生活发挥了重要作用。 在城市，1953 年制定了城市救济的标准；1956 年，针对简单的按城市大小确定救济标准的不合理性，内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不再规定统一的救济标准。可见已经注意到救助标准的重要性，但是由于救助标准难以科学确定，在实践中并没有确立起来。 这一时期我们国家城市实行的是低工资高就业政策，农村有集体经济的保障， 因而总体需要救助的人口较少，社会救助制度的重要性还未显现， 救助内容有限，救助对象主要针对灾民和农村孤寡病残。 改革开放以来，我们国家的社会救助得以发展完善。 受经济体制改革的影响，上世纪九十年代初，我们国家出现了大量的失业下岗人员，加之之前社会保障制度的不完善， 城市出现了大量贫困人口。 为解决城市贫困人口的生活保障问题，1993 年上海在全国率先试点城市居民最低生活保障制度，此后又有大批城市建立了这一制度。 1999 年，公布了(城市居民最低生活保障条例，至此我们国家正式建立起城市居民最低生活保障制度。 (城市居民最低生活保障条例 从基本原则 、方针、保障对象、管理部门、资金来源、申请程序、待遇水平等方面对城市居民最低生活保障制度作了详细规定， 使制度的施行有了法制的规范约束。在农村，1994 年的(农村五保供养工作条例规范了农村五保制度。 取消农业税后，于2006 年公布了新的(农村五保供养工作条例，在管理部门、 申请程序等方面做了更明确的规定。 最重要的改变具体表现出在五保制度的资金来源由 从村提留或者乡统筹费中列支，有集体经营项目的地方，能够从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支 变为 在地方人民财政预算中布置， 财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助 。 这一改变具体表现出了责任的加强， 是我们国家社会救助制度的重要发展。 2007 年，为切实解决农村贫困人口的生活困难，决定在全国建立农村最低生活保障制度，这一制度的框架与城市居民最低生活保障制度类似，资金筹集以地方为主，财政对财政困难地区给予适当补助。 至此，作为社会救助体系核心内容的城乡居民最低生活保障制度正式建立起来。 在其他的社会救助制度方面，经太多年的实践探寻求索，我们国家已经建立起包括医疗救助、灾祸应急救助、城市生活无下落漂泊人员救助、教育救助、住房救助、司法救助等在内的专项社会救助制度。 随着各种基金会、公益团体、居民互助组织的日益壮大，以社会捐赠、邻里互助为主要形式的社会互助也日渐发展。 2003 年公布的(城市生活无着的漂泊乞讨人员救助管理办法改变了过去的收留遣送办法，对城市漂泊乞讨人员的救助愈加规范，把被救助变成了完全自愿的行为，加强了对救助站的监督，避免制度性漏洞和腐败问题。 2003 和 2005年，我们国家开场了农村和城市医疗救助制度的试点，2018 年(关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见要求进一步完善医疗救助制度。 2018 年修订了(国家自然灾祸救助应急预案，以规范应急救助行为， 提高应急救助能力。 除此之外，2003 年公布(法律援助条例，使司法救助走向规范。 教育救助主要通过减免贫困学生的学杂费、设立助学贷款以及其他社会组织的救助项目来实现。 住房救助则主要是指城市的廉租房建设。 综合来看， 我们国家当前的社会救助体系实现了综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临时救助相结合。 社会救助内容得到极大扩展，不仅包括城市最低生活保障制度和农村五保供养制度，农村也建立起最低生活保障制度，其他专项救助也逐步建立起来，知足了贫困人口的多方面需要。 各项社会救助制度通过法规的形式加以明确，制度运行愈加规范，的责任愈加明确，救助对象的范围扩大，申请程序规范，并且需要接受群众监督，救助水平有据可依，组织管理上也规定了各部门的不同职责。 另外，这一时期我们国家开场探寻求索社会救助的立法工作，2005 年相关部门就开场了社会救助法的起草，2008 年发布了 (中国社会救助法征求意见稿公开征求意见，2020 年公布了 (社会救助暂行办法，但是受管理部门以及财力等影响，(社会救助法至今还没有出台。 四我们国家传统社会救助与当前社会救助制度的区别 考察我们国家社会救助的历史发展经过， 能够发现我们国家传统社会救助制度与现行社会救助制度的区别如表 1。 从表 1 能够看出， 我们国家社会救助制度的各个方面随着时代的发展而进步，当前不仅通过法规使各项救助有了明确的规范，而且突出了的责任主体地位， 在救助资金来源上以地方为主，财政适当补贴，同时吸收社会捐赠，在救助标准、救助程序上都有了明确的规定，把社会救助作为公民的一项权利来保障，社会救助不再是一种临时行为，而变成了长期的制度化行为。 三、新型社会救助体系的内涵及发展方向 一新型社会救助体系的内涵 社会救助体系与社会救助制度有一定区别，体系比制度包含的内容更为广泛。 社会救助体系内在地包含各项详细的社会救助制度，但不仅仅仅是这些制度的总和，它实际上是由一系列关键环节组合而成，包括对于贫穷的观念、对贫穷的监测、资源筹措、制度设计、管理协调、组织设计、人员配备、工作程序、技术采用、效果评估。 考察社会救助制度的发展演进的经过，新型社会救助体系的内容应包括当前已经建立起来的各项社会救助制度，同时，它应该建立在社会连带和公民权利观念的基础上， 施行积极的救助，即把社会看作一个共同体， 社会成员合作共济，成认获得社会救助是公民的基本权利，重视救助对象的能力提升。 作为责任主体，提供制度化的社会救助是其责任所在，不同管理部门之间权责明确、 协调配合保证救助工作的有效开展运行，详细的工作人员应具备专业素养。 另外，新型社会救助体系应做到科学合理地确定救助资金来源、救助对象、救助程序和救助水平。 详细来讲新型社会救助体系的内涵可通过表 2 进行总结。 值得注意的是，已有研究多以为新型社会救助体系应实现城乡一体化，应该讲这与要务实现城乡统筹的社会背景相一致。 但是，对城乡一体化的含义没有明确界定，城乡一体化仅仅仅是要求救助制度的统一，还是要求救助水平统一并没有构成共鸣。 毋庸置疑，制度的覆盖范围应该包括城市和农村，但在当前城乡的收入和消费水平存在较大差距的情况下，要求城乡救助标准统一并不合理，只要当城乡的经济社会差异不同缩小时，社会救助的城乡一体化才能实现，而这还需要一个较长的历史时期。 因而笔者没有把城乡一体化作为新型社会救助体系的内涵列出。 我们国家现行的社会救助制度在内容上已经比拟广泛，长期的综合性救助制度如城乡低保、农村五保和短期临时性的专项救助制度如灾祸救助、城市生活无下落漂泊人员救助、司法救助等都建立起来，但在制度的详细设计和施行上还存在一些缺乏，与新型社会救助体系的内涵特点相悖。 积极的救助以及对公民权利的维护在当前的制度中还比拟缺乏。 社会救助制度在实践中仍然是侧重物质救助，通过发放现金或实物的方式使救助对象摆脱贫困，对救助对象本身的能力提升重视缺乏。 在实际工作中有损救助对象尊严的情况并不少见，一些地方把社会救助看作是对穷人的道义支持，而不是一种法律上的责任。 在救助对象的辨别上，一方面是严苛的条件有损被救助者的尊严，另一方面则是管理漏洞造成的错保和漏保。 在救助水平上，一方面是水平偏低，动态调整机制不健全，另一方面则是进入低保制度的人群享受实物补助和费用减免等优惠造成的制度内外人口的差距，一些收入刚刚超过低保标准的人群无法享受低保带来的其他补贴，其实际生活水平反而低于低保对象。 另外，负责施行救助的工作人员中，绝大多数只是通过业务培训和实践学习，基本上未接受过系统的理论学习，工作手段和方式方法单一，难以提供个性化、多样化、系统化服务，缺乏行业自律和评估。 多头管理带来的部门协调困难以及社会介入缺乏也是当前社会救助制度发展的障碍。 二新型社会救助体系的发展方向 根据新型社会救助体系的内涵，并考虑到当前我们国家社会救助制度存在的问题，将来新型社会救助体系需要向下面方向发展： 1.加快社会救助的立法工作 尽管我们国家自 2005 年就开场探寻求索社会救助的立法工作，但受多种因素的影响(社会救助法至今尚未出台。 2020 年公布的(社会救助暂行办法确立了社会救助体系的内容，明确了社会救助的原则，但是作为行政法规，其约束力不强。 新型社会救助体系需要有法律的规范，在现实工作中出现的很多不规范现象需要法律加以约束。 另外，我们国家传统的社会救助把救助行为看作国家对于个人的恩赐，通过立法将获得社会救助作为公民的基本权利明确提出有利于转变传统的救助观念，树立公民权利意识，明确责任主体的义务，避免实践中存在的有损救助对象尊严的做法，对被救助者给予充分的尊重。 2.施行积极的救助 新型社会救助体系的显着特点是施行积极的救助。 这首先具体表现出在对救助对象能力提升的重视。 根据森的能力贫困理论，贫困的本质是能力的缺乏，仅仅给予被救助者物质帮助缺乏以提升其本身能力，通过教育培训等方式实现救助对象能力的提升有助于其实现就业增加收入，防止其长期处于贫困状态，这也正是所谓 授人以鱼不如授人以渔 。 积极的救助要求把救助对象看作潜在的人力资本，通过教育培训提高救助对象的素质，加强其社会介入意识，通过与社会的联络，提高就业能力，增加收入。 而考虑到贫困的传递性，应充分重视对儿童的救助尤其是教育救助。 其次要允许受助者在一定范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临 100%的收入税而失去增加收入的动机。 在 这方面能够采取收入豁免的方式方法 ，即对被救助对象的劳动收益给予一定程度的豁免，使得受助者能够通过劳动增加收入，改善生活，防止其陷入完全依靠救助的境地。另外，在救助机会上，积极救助不应仅限于贫困发生后的弥补措施，而要在贫困发生前采取积极的干涉措施，防止救助对象生活状况的恶化。 3.有效辨别救助对象 当前社会救助工作中错保、 漏保的现象并不少见，不少受助者隐瞒真实收入状况以长期获得救助，确定救助对象时优亲厚友的问题也普遍存在。 针对这一问题需要对救助对象进行有效的收入状况调查，通过信息分享减少收入调查的成本，提高效率， 建立救助对象的进入和退出机制。 能够借鉴一些国家实行的代理变量间接调查法确定救助对象， 即通过所选取的代理变量的状况，来间接判定申请者的家庭收入状况，华而不实所选的代理变量包括住房质量、耐用品拥有情况、教育状况、家庭规模与构造以及健康等其他变量。 通过收集相关指标的信息后进行打分，然后根据既定的权重计算得分，将得分与设定的标准进行比照，进而判定申请人能否符合救助条件。 4.科学确定救助水平 救助水平的科学确定是社会救助的重要内容， 直接影响到制度的施行效果。 救助水平过低显然无法保障救助对象的生活，而救助水平过高又会产生贫困陷阱的问题，使贫困者不愿通过本身能力的提高改变贫困状态，进而产生对救助的依靠。 因而，救助水平的科学确定显得尤为重要，要在科学考察整个社会的收入、消费、物价等因素的基础上，制定适宜的救助标准，同时这一标准又要随经济社会的变化而适时地加以调整。 社会救助作为最后一道安全网，其救助水平不可能太高，我们国家实践中对救助对象除了发放现金外， 还有多种实物补贴和费用减免的优惠，这也应该作为救助标准确定时的因素加以考虑。 与低保相捆绑的补贴内容在一定程度上造成了救助对象与处于救助边缘的人群的差距，应重新考虑其施行的合理性。 救助标准不宜过高，更要避免救助对象太多地占有资源，重在能力提升的积极救助措施是保障生活的治本之策。 5.提高救助工作的专业性 救助的专业化也是新型社会救助的重要内容，这有助于救助工作的规范开展，同时，专业工作人员在对救助对象心理的充分了解的基础上开展工作也有利于维护救助对象的尊严，扭转传统上把社会救助看作恩赐的观念，避免救助对象的依靠心理，提升其社会介入意识。 社会救助的工作人员应该是专业的社会工作者，具备救助的专业知识和对救助对象心理的了解。 这要求我们培养专业的社会工作者队伍，鼓励其到街道社区基层工作，提高服务意识，加强心理沟通。 6.发动社会气力的有效介入 当前我们国家社会救助的社会介入缺乏，介入华而不实的有限社会团体往往缺乏救助的经费、人员和专业性，其实际效果有限，另外一些社会团体公信力缺乏难以开展救助工作。 新型社会救助体系的构建一方面应鼓励社会介入，创造有利于社会资源介入社会救助的良好环境，为社会资源介入社会救助、社会捐赠等提供政策优惠。 另一方面社会团体、民间组织也应提升本身能力，加强公信力，接受社会监督，保证救助活动的有效开展。 四、结束语 新型社会救助体系要求树立公民权利的观念，施行积极的救助，以为主、发动社会气力广泛介入，对社会救助的各环节进行科学设定和有效施行。 尽管我们国家当前的社会救助在制度内容上已经大为扩展，实现了综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临时救助相结合，但是距离新型社会救助体系还有一定的差距。 将来建立新型社会救助体系需要加快立法，施行积极的社会救助，科学确定救助对象和救助水平，提高救助工作的专业性，发动社会气力广泛介入。 以下为参考文献： 1舒 国尧 ，王婷婷.民政部副部长姜力在接受中外记者采访时讲： 新型社会救助体系覆盖全国城乡EB/OL. 2洪大用.转型时期中国社会救助M.沈阳 ：辽宁教育出版社，2004. 3王卫平.社会救助学M.北京：群言出版社，2007. 4郑功成.中国社会保障制度变迁与评估M.北京 ：中国人民大学出版社，2002. 5刘 志扬.我们国家古代的社会救助 ：途 径与成效J.学 习与实践，2007,9. 6余 翔.建国初期的社会保障制度J.广 西社会科学 ，2001，6. 7陈 成文 ， 胡书芝 .社会救助与建设和谐社会 M. 长沙：湖南师范大学出版社，2007. 8杨 立雄.中 国城镇最低生活保障制度的回首 、问题及政策选择J.中国人口科学，2004,3. 9郑 功成.中国社会保障改革与发展战略 理 念 、目的与行动方案M.北京：人民出版社，2008. 10洪 大用.社会救助的目的与我们国家现前阶段社会救助的评估J.甘肃社会科学，2007,4.