我国财政转移支付制度中存在的问题与完善的对策.pdf

我国财政转移支付制度中存在的问题与完善的对策1999 年以来，我国中央对地方财政转移 支付资金逐年增加：2000 年投入 800 亿元，2001 年多于 1000 亿元，2002 年的投入超过4025 亿，2005 年中央财政安排各类财政转 移支付补助 7330 亿元，加上税收返还和一 些体制性补助，用于推进地区均衡发展的资 金超过10000 亿元（吴睿鸫，2007）。然而，我国实施了多年的财政转移支付制度在实 现均等化目标方面的效果并不明显。一、我国财政转移支付存在的问题（一）政府财权、事权划分不对称 中央和地方实行“分灶吃饭”的分税 制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的 不对称直接导致了各级政府之间对事权和 财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去 的财政转移支付资金的运用随意性很大，产 生上下级政府对同一项公共服务重复提供 或对某些地区急需的公共服务因上下级政 府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划 分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致 许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩 效审计和考核，很难快速和明确地界定当事 人之间的责任分配，由此导致财政支出整体 效益的低下。（二）财政转移支付规模尚小 西方发达国家地方政府一级的财政收 入有将近 30%40%来源于联邦和州政府的 财政转移支付，有的基层组织如美国的学区 有近 60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财 政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993 年，中央财政收入占财政收入的比重为 22%，到 2003 年已上升为%。如果计入预算外收入 部分，这一比例约 45%。税收返还是中央政 府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收 返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约 4000 亿元计入地方收入，中 央财政占财政收入的真实比重应该在 30%左 右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。（三）财政转移支付结构不合理 在我国的财政转移支付构成中，用于税 收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区 差距的数额又偏小。如 2003 年中央财政总 支出预算为 15138亿元，中央本级支出 7201 亿元，对地方税收返还和补助支出 7937 亿 元。其中，税收返还3404 亿元，体制性补 助 326 亿元，对地方的其他财政转移支付 4207 亿元。税收返还占中央对地方全部财政 转移支付的 43%。而税收返还是以保证地方 既得利益为依据的，实际上是对收入能力强 的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无 联系，致使西部许多地区由于财政均等能力 不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐 步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学 依据，透明度不高，随意性很大，常常出现 上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有 效监督，运作不规范，经常成为地方政府平 衡地方财政的工具。（四）财政转移支付资金安排缺乏监督长期以来人们对财政部门只管拨款。不 问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我 国较大比例的财政转移支付资金在拨付到 各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目 重复设置、多头审批、利用职权对本系统资 金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法 使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至 还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保 护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资 金拨付的目标和降低了资源配置的效率。（五）财政转移支付资金安排随意性大在分税制国家里，有条件拨款（专项补 助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用 的某些基础性项目和公益事业项目内，专项 补助资金的分配使用一般都有基础设施建 设法规或单项事业发展法规作依据。与之相 比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆 盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉 及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦 无相应的基础设施建设法规和单项事业法 规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区 之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分 散、浪费和低效率。（六）财政转移支付标准不规范 在我国现行的财政转移支付的法律形 式中，并没有建立一套科学而完善的计算公 式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的 原则，并在此基础上采取“基数法”计算财 政转移支付的资金数额。另外还有一些财政 转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判 断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目 性和随意性，使财政转移支付演变为中央与 地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了 转移支付的效率。这样的财政转移支付标准 不仅不能适当的解决我国严重的地区间财 政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的 公共服务水平上的差异。（七）财政转移支付立法不完善