碳关税及中国的应对策略研究(1).pdf

基金项目:对外经济贸易大学?211工程?三期重点学科建设项目(7100004)。作者简介:马其家,对外经济贸易大学法学院副教授,博士生导师,法学博士,研究方向:国际经济法和国际商法。碳关税及中国的应对策略研究马其家(对外经济贸易大学 法学院,北京 100029)摘要:碳关税是欧美发达国家设计的由该国海关对某些特定国家或地区的高耗能进口产品征收的二氧化碳排放关税。如果欧美开征碳关税,将极大地冲击中国企业对欧美市场的出口,使中国对外贸易和国内经济发展面临困境。尽管中国政府已经明确反对欧美开征碳关税,但由于碳关税在国际上是一个争议很大的问题,反对者与支持者都能从国际多边协议中找到相应的理由,而且利用世界贸易组织争端解决机制对抗征收碳关税,是否能胜诉,也存在很大的不确定性。因此,中国在反对欧美征收碳关税的同时,也有必要对碳关税可能给中国造成的影响进行评估,并研究应对策略。关键词:碳关税;低碳经济;生命和健康例外;环保例外中图分类号:D922?229 文献标识码:A 文章编号:0257-0246(2010)11-0173-05一、征收碳关税的法律基础 征收碳关税最早是由法国前总统希拉克提出的,试图对来自未履行!联合国气候变化框架公约#京都议定书 国家的进口产品征收特殊的二氧化碳排放关税,以消除欧盟碳排放交易机制运行后欧盟国家的碳密集型产品可能遭受的不公平竞争。2009年 7月,借助国内推出碳税之际,法国总统再次呼吁设立所谓?欧盟碳税边界机制?,对未加入减排体系国家的出口商品征收碳税。2009年 8月 22日,欧盟公布了 2000多家进出欧盟及在欧盟内部航线飞行的航空公司名单,将于 2012年开始对其征收二氧化碳排放税,其中就包括中国的几十家航空公司。2009年 11月 24日,法国政府在欧盟成员国环境部长非正式会议上提出从 2010年 1月 1日开始对来自环保立法不及欧盟严格的发展中国家的进口产品征收碳关税。美国则已经为开征碳关税 做好了法律上的准备。2009年 6月 22日,美国众议院通过!碳排放限制与限额交易议案,授权美国政府对因拒绝减排而获得竞争优势的国家所有进口产品采取?边境调节措施?的权利。2009年 6月 26日,美国众议院通过!清洁能源安全法案。该法案规定,从 2020年起,美国政府可以对来自不实施碳减排限额国家的排放密集型产品征收特别的二氧化碳排放关税,即所谓的?边境调节税?,也就是碳关税。欧美等西方发达国家认为,开征碳关税是合法的,其主要依据是!关税与贸易总协定 第 20条(b)款和(g)款规定的生命和健康例外与环保例外。!关税与贸易总协定 第 20条规定,?在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施%(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施%(g)与保护可被用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施?。欧美等国家认为,按照!关税与贸易总协定 第 20条上述例外条款的规定,缔约方不仅为保护人类、动植物的生命和健康,可以采取必要的措施,而且为保护可被用尽的自然资源,缔约方也可以采取有关的措施,只要此类措施与限制国内生产或消费一同实施。此外,发达国家还认为,它们自己在!联合国气候变化框架公约#京都议定书 中承担了有约束力的减排义务,并为此采取了相应的减排措施,它们的成本会向没有碳排放的国家转移,从而成为碳排放遗漏。而发展中国家在!京都议定书 中没有承担有约束力的减排义务,它们会因此而形成对高碳产业的实质性补贴,要173有效防止碳减排中的?搭便车?现象,消除隐性补贴,就必须利用市场机制对这样的国家在进出口贸易中征收碳关税,从而将那些没有减排指标承诺的国家纳入国际减排行动中去。&而中国等一些发展中国家则不赞成欧美等西方国家征收碳关税,认为碳关税违反了 WTO 的基本规则。如中国商务部新闻发言人姚坚就此发表谈话指出:中方一贯主张与国际社会共同应对气候变化,但部分发达国家提出对进口产品征收?碳关税?的做法,违反了 WTO 的基本规则,是以环境保护为名,行贸易保护之实。中方认为,?碳关税?不仅违反了 WTO 的基本规则,也违背了!京都议定书 确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域?共同而有区别的责任?原则,严重损害发展中国家利益。?碳关税?只会扰乱国际贸易秩序,引发贸易战。二、碳关税对中国对外贸易的影响 欧美等西方发达国家对来自发展中国家的进口商品征收进口碳关税,必将对现有的国际贸易格局产生影响,改变国际贸易商品结构,使低碳产品在国际贸易商品结构中的比重上升,而高碳产品则将受到极大的限制,甚至淘汰出局。这对中国对外贸易极为不利。首先,美欧等西方发达国家征收碳关税,会增加中国出口产品的成本,削弱中国产品价格的优势。中国大多出口产品是高耗能的劳动密集型产品,如钢铁、铝业、化学、玻璃和造纸业等等,价格低廉是这些产品参与国际竞争的主要优势所在,征收碳关税会使中国出口产品的价格优势丧失。例如,从目前已有的碳关税的计算上看,与其他直接对收入征收关税的做法不同的是,碳关税是一种基于交易上的间接关税,其计算主要依据的是以下规则:根据环境影响评价规则,每加仑石油可排放共约 20磅的二氧化碳,因此,对每吨二氧化碳征收 100美元(约合 110美元/公吨)的关税就意味着对每加仑石油征收 1?00美元(约合 0?26美元/升)的关税。更为确切的换算为:每加仑车用汽油排放 19?564磅的二氧化碳,每加仑柴油排放 22?384磅的二氧化碳,每加仑喷气燃料排放 21?095磅的二氧化碳,因此,对每加仑车用汽油、柴油和喷气燃料征收的碳关税分别为:0?978美元/加仑、1?119美元/加仑和 1?055美元/加仑。其对市场的影响为:对二氧化碳征收 100美元/吨的关税就将使燃料价格上 涨 20%(40%。而 对 于天 然 气,价格 将 产生60%(150%的涨幅。)石油、汽油、柴油和喷气燃料等化石燃料价格的上涨,必然会提高中国高耗能产品的生产成本,削弱中国出口产品的国际竞争力。其次,欧美等西方发达国家征收碳关税,会造成中国产品出口难度加大,出口比例下降,企业发展将面临严峻挑战。近年来,中国出口产品的市场结构虽已多元化,但对美国市场依赖仍然较大。数据显示,2007年中国产品对美出口占到总出口贸易额的 19?4%。在中国出口美国商品中,机电、建材、化工、钢铁、塑料制品等传统高碳产品占一半以上的比重,而这类高碳产业在中国国民经济中占有很大比重,对这类产业进行全面低碳化升级改造面临着资金、技术等多方面制约,短期内无法实现。如果按照现行征收碳关税国家每吨碳 10(70美元的计税标准,若取中间值 30美元/吨碳和 60美元/吨碳两个等级的碳关税税率,前者将导致中国进出口总额下降 0?517%,而实施后者 中国进出口总额将下降0?869%。若以目前中国与美国的贸易额计算,征收 30美元/吨碳的关税,将使中国对美 国出口总额下降近1?7%;上升为 60美元/吨碳时,下降幅度增加到 2?6%以上。+再次,碳关税将导致中国产业链断裂,中国制造业地位受到冲击。碳关税虽然直接针对的是造纸、钢铁、水泥、化肥等高耗能产品,但是由于这些产品中包括塑胶、五金、各种电子零件、包装等材料,碳关税的危害将波及所有这些行业的上游供应商,甚至整个供应链。在碳关税开征前,中国若没有可替代的产业出现,而仅仅是单纯地淘汰现有的高能耗、高排放产业,这样会造成产业链的断裂。,三、利用世贸组织争端解决机制对抗碳关税,其结果存在很大的不确定性 尽管美欧等西方发达国家与中国等发展中国家对碳关税是否合法存在分歧,但是,需要指出的是,世贸组织争端解决机构在?美国小虾(海龟案?中表达的观点不能不引起中国的重视。在 1996年 10月,印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国共同向世贸组织争端解决机构申诉,要求解决美国禁止进口这些国家捕捞的虾的问题。在审理中,申述方主174社会科学战线 2010年第 11期 法学研究&)+,金慧华:!多边贸易体制下的碳税问题探析,!社会科学 2009年第 1期。!商务部新闻发言人就?碳关税?问题发表谈话,http:/www?mofcom?gov?cn,2010年 6月 13日。罗蓉:!碳关税与贸易保护,!中国贸易救济 2009年第 7期。陆艳:!碳关税:贸易壁垒的影响及对策,!合作经济与科技 2010年第 9期。李威:!碳关税的国际法与国际机制研究,!国际政治研究(季刊)2009年第 4期。陆艳:!碳关税:贸易壁垒的影响及对策,!合作经济与科技 2010年第 9期。张:(1)美国为保护环境而实施的 609条款是一种非关税性质的贸易数量限制措施,因此违背了!关税与贸易总协定 第 11条有关取消数量限制的一般规定;(2)美国不能仅因为生产或加工方法的不同,就对来源于不同缔约国但实质相同或类似的进口产品实行有差别的对待,这显然违背了!关税与贸易总协定 第 1条规定的最惠国待遇原则。但作为被申诉方的美国则援引!关税与贸易总协定 第 20条的环保例外,作为其施行 609条款的主要依据,美国主张:由于海龟隔离器的使用既是出于保障动物生命的必要措施,又采用了平等适用于国际国内的实施方式,因此并不违背!关税与贸易总协定 的规定。专家组在审查该案时裁定:美国 609条款违反了世界自由贸易规则,对多边贸易体制构成了威胁,美国对申述方实施的禁虾措施不能依据环保例外进行豁免。但是,上诉机构在审查中推翻了专家组报告中有关美国609条款不属于环保例外的认定,认为美国的措施是依据第 20条规定的?可被耗尽的自然资源?一项,可以成立。?美国小虾(海龟案?的裁决标志着世贸组织环保原则的确立,证明环境措施可以同贸易规则相协调的裁定。上诉机构确认了旨在保护环境、拯救濒危物种的美国 609条款依据!关税与贸易总协定 第 20条所取得的适法性。&与上述案例一样,美国和欧盟征收碳关税同样是依据!关税与贸易总协定 第 20条(b)款和(g)款规定的生命和健康例外与环保例外所采取的措施。如果其他国家希望用 WTO 基本规则对抗碳关税并不是一件容易的事,即使可以对抗,那也是一件旷日持久的事,往往于事无补。有学者进一步分析指出,主权国家对其进口产品征收碳关税具有相应的合理性。美国等西方发达国家有关碳关税的法案并不涉及?域外法权?争议,因为碳关税直接作用的对象是向美国等西方发达国家出口的产品,而不是外国企业在产品生产过程中的碳排放行为:任何国家都具有对本国贸易行为及进出口产品的管辖权,这符合国际法上的?属地原则?。)如果发达国家是以保护气候这一全球性公共资源为借口在边境征收碳关税,是符合目前 WTO法律框架的。中国即使对此提出抗诉,获胜的可能性也十分渺茫。而且,现在 WTO已经认定,碳关税是合法的,美国正在积极地做这件事。+所以,中国在反对美欧征收碳关税的同时,也有必要对碳关税可能给中国造成的影响进行评估,并研究中国的应对策略。四、应对碳关税征收的措施 1?发展低碳经济,调整出口产品结构,降低中国出口产品的含碳量据国家统计数据,中国现在每百万美元 GDP所消耗的能源数量是美国的 3倍,德国的 5倍,日本的近 6倍。中国 1吨煤产生的效率仅相当美国的 28?6%,欧盟的16?8%,日本的 10?3%。2006年中国 GDP总量占世界总量的 5?5%左右,但为此消耗的标准煤、钢材和水泥,分别约占全世界消耗量的 15%、30%和 54%。高投入、高消耗必然带来高污染和低效益,中国现在经济增长成本高于世界平均水平 25%。,因此,要应对碳关税,中国就必须转变经济增长方式,发展低碳经济。发展低碳经济,降低中国出口产品的含碳量才能从根本上解决碳关税问题。因此,中国必须转变发展方式,积极发展低碳经济,调整经济结构,改变增长模式,采取积极措施向环境友好社会转型,降低中国产品的含碳量。这也是中国实现到 2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005年下降 40%(45%的要求。但是,考虑到中国低碳经济的建设有一个过程,不会一蹴而就,特别是在中国目前处于工业化和城市化发展的现阶段,权宜之计是调整出口产品结构,限制含碳量高的产品出口,鼓励低碳产品出口。所以,在具体对美欧出口中应注意调整出口产品结构,要根据产品所负载的能耗量和碳排放量,采取不同的对策。如取消高耗能、高污染排放、资源型等?两高一资?产品的出口退税;对一些重点的?两高一资?产品还要加征出口关税,如对稀土等稀缺资源的出口加征出口关税。有些大宗贸易产品虽不属于传统的高耗能产品,但它们的单位附加值载能量非常高,如蓄电池、集装箱、电动机等。这些产品的出口不仅仅带来额外的能耗,还会诱发上游高耗能产业产能的扩张。.因此,中国也应采取适当的措施限制此类产品的出口,引导这些产品向高附加值和更为节能的方向发展。175碳关税及中国的应对策略研究&)+,.潘建生:!透视世贸规则的环保例外:从美国小虾(海龟案看贸易政策中的环保措施,!国际商报 2004年 4月 5日。张梓太:!关于我国碳税立法的几点思考,!法学杂志 2010年第 2期。陈立新:!美国碳关税法案的法理透视,!中国外资 2009年第 22期。吴力波:!?自愿性减排?抑或?碳关税倒逼?(中国在?后哥本哈根?阶段的道路选择,!人才开发 2010年第 1期。樊纲:!不如我们自己先征碳关税,!资源再生 2009年第 9期。李静云:!?碳关税?重压下的中国战略,!环境经济 2009年第 9期。孙晓霓:!论新型绿色贸易壁垒?碳关税?,!商场现代化 2009年第 26期。中国还应加紧研发新能源、节能和低碳技术,以降低中国产品的含碳量。2?出台碳税法律制度,依法对国内高耗能产品征收碳税,以便阻止美欧等发达国家对中国产品征收碳关税如果中国先对国内对高耗能产品征收碳税,美欧等西方发达国家再在其进口环节对中国高耗能出口产品征收碳关税,就会构成双重征税,这是违反美欧与中国达成的!关于避免双重征税的国际协议 的。目前中国已经与欧美等主要发达国家都签订了这种协议。因此,笔者认为,中国应对发达国家征收碳关税的一项重要的法律措施就是构建碳税法律制度,对碳税的征税对象、征税范围、征税依据、税率、税收的减免与优惠事项作出规定,使中国开征碳税有法可依。第一,建立碳税法律制度,并依法对中国境内的高耗能产品征收碳税是可行的首先,中国可以借鉴其他国家的经验。世界上不少国家已经开征碳税。碳税最先在北欧国家实施,瑞典、挪威、芬兰、丹麦和荷兰是先行者,并于 1992年由欧盟推广。目前已有阿尔巴尼亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等国家开征碳税或气候变化相关税。&此外,加拿大不列颠哥伦比亚省从 2008年 7月开始征收碳排放税,第一年将对每吨碳排放征收 10加元,以后每年递增 5加元,到 2012年,将对每吨碳排放征收 30加元的排放税。其他一些国家也在加紧制定相关的税收政策,如日本环境省已经提议日本家庭根据其煤油和液化石油气的使用量,对其排放的每吨二氧化碳征税 2400日元。同时,一些发展中国家也开始考虑征收碳税,如南非 2008年提出向排放二氧化碳的工业企业征税的计划。中国可以对这些国家的碳税立法和执法经验进行总结,以供中国借鉴和参考。其次,中国构建碳税法律制度,依法开征碳税,并不违反中国所承担的国际义务。碳税与碳关税是两种不同的税种。前者是对国内生产的高耗能产品征收的,而后者是海关在进口环节对外国产品征收的。与碳关税不同,一国征收碳税是不会引起国际争议的,只要针对一国境内所有的高耗能产品普遍征收即可。再次,设立碳税这一税种,并不与中国现有的资源税、增值税和消费税相冲突,而且是现行资源税和消费税的有益补充。虽然碳税、资源税、增值税和消费税都对化石燃料征税,但是,除增值税这个普遍征收的税种外,碳税与资源税、消费税在征税目的、征税范围和计税依据等方面存在着区别。从征税范围来看,碳税适用于所有排放二氧化碳的对象,其对化石燃料的征税范围要大于资源税和消费税,如碳税与资源税交叉的部分是煤炭、原油、天然气等矿产资源,而与消费税交叉的部分是汽油、柴油等成品油。在征税依据上,资源税和消费税在计税时都不考虑化石燃料的含碳量。而且,由于资源税和消费税的征税范围只涉及部分化石燃料,还没有完全覆盖整个化石燃料,两者对二氧化碳减排和节能的调控都是不全面的。而碳税的开征范围覆盖整个化石燃料,与现行资源税和消费税相互联系、相互补充,有助于形成多层次的针对化石燃料的税种体系,发挥在二氧化碳减排和节能上的全面调控作用。)第二,中国碳税法律制度的主要内容中国碳税法律制度包括纳税人、征税对象、计税依据、税率、征税环节等内容。(1)纳税人中国碳税的纳税人为在中国境内向自然环境中直接排放二氧化碳的所有单位和个人。(2)征税对象由于消耗化石燃料产生的二氧化碳约占全球二氧化碳排放总量的 65%(85%,因此,已经开征碳税的国家都将碳税的主要征税对象确定为化石燃料,包括煤炭、天然气、成品油等,这基本覆盖了二氧化碳的大部分排放源。北欧国家即是如此,其主要征税对象为:石油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油、电力、柴油、轻燃料油、重燃料油。中国可以借鉴北欧国家的做法,将碳税的征税对象确定为:石油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油、电力、柴油、轻燃料油、重燃料油。(3)税率芬兰、瑞典、丹麦、荷兰等国碳税税率一般依据二氧化碳排放量或二氧化碳当量按比例征收,但也有采用累进税率的,比如意大利。为了鼓励人们使用清洁能源,减少对高排放能源的消耗,生产低碳产品,中国可以对不同的能源使用者采用不同的税率。如,对使用煤等高排放能源的企业和个人实行高税率;对使用天然气等低排放能源的企业和个人实行相对低的税率;对于使用水电、风电、太阳能等清洁能源的企业和个人实行零税率。(4)征税环节目前,有两种征税环节可供选择,一是在消费环节176社会科学战线 2010年第 11期 法学研究&)周剑、何建坤:!北欧国家碳税政策的研究及启示,!环境保护 2008年第 22期。程如烟:!主要国家应对气候变化的新举措及对中国的启示,!中国科技论坛 2009第 12期。苏明等:!我国碳税实施框架设计,!中国财经报 2009年 8月 18日。汪曾涛:!碳税征收的国际比较与经验借鉴,!理论探索 2009年第 4期。征收碳税,即在最终使用环节征收碳税,二是在生产环节征收碳税。如何选择?我们可以参考国外的做法。碳税作为一个比较新的税种,其他国家都是建立在已有税制的基础上。&而从中国目前的实践看,中国对煤炭、天然气和成品油等化石燃料征税是在生产环节进行的。所以,尽管在消费环节征收碳税,可以利用价格信号的传导作用,引导消费者的能源消费行为,但是从实际管理和操作角度考虑,中国宜采用在生产环节征收碳税。在建立了碳税法律制度后,中国就可以依法征收碳税,用国内税收法制手段,促进国内产品生产商高度重视碳减排,从源头上降低产品的碳含量。同时这也为中国应对美欧等西方发达国家的碳关税政策提供了强有力的法制保障。3?积极参加国际气候协议和国际贸易规则的谈判,并在国际碳关税规则制定中发挥更大的作用碳关税因其涉及国际环境保护问题与国际贸易问题,如果只是依赖单个国家制定规则是不能得到很好解决的,极易引发国际贸易大战。要解决碳关税问题,需要世界各国共同努力,通过国际多边谈判达成一致意见,协调!京都议定书 等国际气候公约与 WTO 等国际贸易公约存在的冲突,并制定统一的国际碳排放量征收标准。中国应为此做好准备,积极参与到国际气候规则与国际贸易规则的制定中,并掌握规则制定的主动权。在工业经济时代,几乎所有的国际游戏规则都是由发达国家制定的,中国只能被动地接受。而今中国已经成为一个正在崛起中的发展中大国,在绿色经济即将到来的时代,我们是否可以换个思路,学会掌握制定规则的主动权?谁掌握规则的制定权谁就能占据时代的制高点。中国应该在众多的国际事务中,尤其是在全球气候变化谈判与国际贸易规则的制定中,有更大的话语权和更多的作为,应采取更为主动的策略,积极参与全球气候谈判和国际贸易谈判,以掌握气候领域和国际贸易领域规则的制定权,并成为全球气候法律体系和国际贸易规则的主要构建者之一。在参与全球气候规则和国际贸易规则的制定过程中,既要争取构建有利于中国经济和社会可持续发展的国际气候法律制度和国际贸易法律制度,又要防止西方发达国家以保护气候环境为名,向中国出口产品征收高额的碳关税,限制中国产品出口。4?应充分利用 WTO 最惠国待遇原则和国民待遇原则控告欧美征收碳关税的行为笔者认为,碳关税在实际执行中很有可能违反 WTO最惠国待遇和国民待遇原则。一旦中国与美国和欧盟因碳关税而诉诸世界贸易组织争端解决机构,中国应充分利用 WTO最惠国待遇原则和国民待遇原则进行抗辩。按照 WTO最惠国待遇的要求,一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免,应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品。也就是说,最惠国待遇原则要求世界贸易组织成员方对所有贸易伙伴应一视同仁。在货物贸易方面表现为,一缔约方对来自其他缔约方的进口产品给予的待遇都应该是一样的,在碳关税的征收方面也应该如此。但是,因各国环境政策不同,承担的国际减排责任也不一样,征收碳关税必然面临很大的国别差异,比如对已实行减排的发达国家可能不征收,而对不承担国际减排责任的大多数发展中国家却又征收。这种针对不同的国家采取有差别的税收征管政策,会直接违反最惠国待遇原则。同样征收碳关税在实践操作中也有可能违反 WTO国民待遇原则。国民待遇原则要求 WTO成员对进口产品应给予与本国相同产品同样的待遇。该原则要求,WTO缔约方在对来自其他缔约方的进口产品征收碳关税时,应采用与本国相同产品同样的碳排放标准征收,不能在进口产品与本国相同产品之间造成差异。但是,在实践中要做到这一点是非常困难的。因为不同产品,即使是同类产品,它的碳排放量都是千差万别的,现在的碳追踪技术还远远不能达到。只为某一个产品制定碳排放标准是不现实的,结果只能是制定一个平均的标准,比如说对某一个地区、某一个国家征收碳关税,这样的结果就必然使进口产品受到歧视,)从而违反国民待遇原则。责任编辑:朱志峰 177碳关税及中国的应对策略研究&)参见汪曾涛:!碳税征收的国际比较与经验借鉴,!理论探索 2009年第 4期。张梓太:!关于我国碳税立法的几点思考,!法学杂志 2010年第 2期。张向晨:!碳关税是否符合 WTO 规则,!WTO经济导刊 2009年第 12期。