新刑诉法下人民监督员制度的发展.docx
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1、新刑诉法下人民监督员制度的发展 摘要:人民监督员制度是人民检察院在能否有效地打击职务犯罪的质疑中产生的,虽然人民检察院如今已基本不再行使自侦权力,但新修订的检察院组织法明确规定了人民监督员制度,因此,人民监督员制度仍有存在的必要,然而需要对其进行改革。人民监督员的监督范围应当确定为人民检察院针对所有案件的不起诉决定。为了保障人民监督员的人民性,人民监督员应当从有选举权的公民中随机抽选产生。最后,有必要赋予人民监督员监督的强制效力。 关键词:人民监督员;监督范围;选任制度;监督效力 一、人民监督员制度的困境与新发展 2003年10月,中华人民共和国最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行
2、人民监督员制度的规定(试行),并在党中央和全国人民代表大会常务委员会的领导下开始了人民监督员制度的试点工作,我国人民监督员制度实践就此拉开了序幕。最高人民检察院的文件表明了人民监督员制度的监督范围仅限于人民检察院办理的自侦案件。如此限定人民监督员制度监督的范围可以说是不合理的。人民监督员制度,顾名思义就是由一般社会成员亲自参与司法活动,对人民检察院行使权力进行监督制约,但是这样的制约何以仅仅限于人民检察院办理的自侦案件。然而,结合当时的社会背景可以发现,这样特定监督的范围是由人民监督员制度设立的目的所决定的。当时,我国宪法明确规定人民检察院是法律监督机关,人民检察院对于职务犯罪案件享有自侦、自
3、捕、自诉的“一条龙”式的审前权力,这样一种封闭的权力既缺乏其他权力机关的有效制约,也缺乏必要的外部监督,极易产生滥权的情形。而且当时检察机关反腐效果并不理想,开展的反腐活动也多是“雷声大,雨点小”,社会公众对于人民检察院在如此的权力配置下能否有效地发挥打击职务犯罪的作用以及是否能够公正地实施法律产生了质疑。为了回应这样的质疑,最高人民检察院提出了人民监督员制度的试点改革,可以说,人民监督员制度的产生是最高人民检察院对社会呼声的一种被动回应,如此也不难解释为何人民监督员制度的监督范围仅限于人民检察院办理的自侦案件。人民监督员制度几经发展,但是监督范围却一直限于人民检察院办理的自侦案件,在2022
4、年12月的最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定第一条就明确规定“加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督”的目的。但随着司法体制改革的深化,中华人民共和国监察法(以下简称监察法)的通过与中华人民共和国刑事诉讼法(以下简称刑诉法)的修改,与职务违法犯罪有关的案件已经转由国家监察委员会办理,尽管新刑诉法保留了部分职务犯罪案件由人民检察院自行侦查,但是这样的权力显然已经沦为一种“文本权力”,基本没有适用的余地。人民检察院已经基本不再办理自侦案件,因此,人民监督员制度的设立基础已经基本丧失,人民监督员制度是否还有必要存在已成为一种当然的质疑。然而,新修订的中华人民共和国检察院组织法(以
5、下简称检察院组织法)无疑否定了这样的质疑,与新刑诉法同时的检察院组织法第27条明确规定:人民监督员对人民检察院的办案活动实行监督。这是人民监督员制度第一次从人民检察院自我限权上升到法律层次的监督措施,其实施也具备了法律的保障。检察院组织法的修改对关于人民监督员制度是否有存在的必要的讨论起到“一锤定音”的效果,人民监督员制度还将继续得以实施。但是检察院组织法第27条仅仅原则性地规定了人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督,并没有进一步对人民监督员制度予以细化规定,而所谓的“依照规定”也并不能起到指导性的作用,一方面能够与监察法以及新刑诉法衔接的新规定并没有出台,而之前的规定在新的司法环
6、境中又基本不具有适用的可能性。在新的具体规定出台之前,有必要重新探讨与检视人民监督员制度,从而完善人民监督员制度,使人民监督员制度在新的司法环境中充分发挥其作用。其中有三个问题亟待探讨:其一,人民监督员的监督范围;其二,人民监督员的选任;其三,强化人民监督员的监督效力。 二、人民监督员制度监督的范围重构 监察法的出台以及新修订刑诉法的通过,对人民监督员制度最大的冲击就是人民监督员监督的对象已经不复存在。根据中华人民共和国最高人民检察院的最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定第二条,人民监督员监督的范围为人民检察院办理直接受理立案侦查案件中出现的11种情形。如今,人民检察院已经基本不再办理直
7、接受理立案侦查案件,如果继续沿用上述规定的监督范围,那么人民监督员制度无疑就会成为一种名存实亡的制度。因此,有必要重新构建人民监督员的监督范围。对于人民监督员的监督范围,学界也有相应的讨论,其中主要存在两种观点。第一种观点认为,人民监督员的监督范围不再仅限于某种案件类型或是某一办案阶段,检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都应纳入人民监督员的监督范围,但应当针对存在较大争议的或社会影响较大的案件。1另一种观点则认为,人民监督员的监督范围为检察机关对职务犯罪的起诉活动,包括提起公诉与不提起公诉,并将由监察委调查终结后移送到检察机关起诉的案件作为监督的重点。2笔者认为上诉两种观点皆存在一定的
8、局限性,第一种设想将检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都纳入人民监督员的监督范围无疑过于宽泛,缺乏科学性与可操作性。人民监督员的设立是为了解决检察机关的部分权力缺乏必要的外部制约与监督,例如:监察体制改革前,人民检察院对于职务犯罪案件的立案,采取监视居住的强制措施,进行搜查、扣押、冻结等侦查行为的权力都是缺乏必要外部制约与监督的。而监察体制改革后,检察机关行使的部分权力已经变为对其他机关的监督与制约,对于这样的权力实属缺乏由人民监督员进行监督的必要。经验告诉我们“管得越多”就等于“什么都管不了”,将人民监督员的监督范围扩大至“监督、审查、追诉”很可能导致人民监督员什么都监督不了。而且将
9、监督范围如此扩大,人民监督员对许多情形都缺乏必要的发现机制,就如之前的人民监督员制度虽然规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件出现的11种情形进行监督,但是由于缺乏必要的发现机制,其中很多情形都缺乏实际操作性,扩大至上述的监督范围也可能重蹈覆辙。该学界学者也认识到了这样的问题,并提出人民监督员监督的案件限于存在较大争议的或社会影响较大的案件。确实,这可以过滤掉大部分案件,减轻人民监督员不必要的负担,又使人民检察院可以得到更大范围的监督。但是这也带来一个问题,“存在较大争议”与“社会影响较大”究竟应当如何予以判断,以及应当由谁进行判断。首先人民监督员的性质决定人民监督员并不会常驻人民检察院,因
10、此,判断主体不可能是人民监督员,那么这种判断无疑又回到了人民检察院,在判断标准不明确的情况下,其结果就是人民检察院挑拣案件由人民监督员监督。果真如此,人民监督员制度不仅不能够起到监督的作用,反而会成为人民检察院行使职权的背书。因此,将人民监督员的监督范围扩大至“监督、审查、追诉”三方面的职权不仅没有必要,也缺乏实际操作性。第二种将人民监督员的监督范围限于检察机关对职务犯罪的起诉活动的设想虽然很好地承接了之前的人民监督员制度监督的范围,但如此并不能完全发挥人民监督员应有之作用。一方面,将监督范围仅仅限于检察机关对职务犯罪的起诉活动过于狭隘,这无可避免地需要解决一个问题,检察机关对职务犯罪的起诉活
11、动与一般犯罪的起诉活动有何实质性的区别,因此需要对职务犯罪的起诉活动进行专门的监督?在笔者看来,这样的区别并不存在。另一方面,将人民检察院对职务犯罪提起公诉的活动也纳入监督范围缺乏必要性,人民检察院提起公诉的活动并不具有终局性,其仍然需要接受人民法院的制约,实属缺乏由人民监督员监督的必要。笔者认为,在深化司法体制改革的今天,人民监督员的监督范围应当设置为人民检察院针对所有案件的不起诉决定。首先,在重构人民监督员制度成为必然的今天必须破除先前规定的桎梏,其监督范围不应再限于人民检察院办理职务犯罪的相关活动。人民监督员制度的核心应当是解决人民检察院的部分权力缺乏必要的外部监督与制约的问题。在不起诉
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- 刑诉法 人民 监督员 制度 发展
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