碳交易市场设计支持生态补偿.docx
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1、碳交易市场设计支持生态补偿(农业经济问题杂志)2014年第六期一、部分国家的碳交易市场支持森林生态补偿的制度设计(一)新西兰:林业直接介入碳市场交易不设上限获取碳配额的补偿形式新西兰是(联合国气候变化框架公约)和(京都议定书)(下称(议定书))的缔约方,应对气候变化一贯较活跃。为实现减排承诺,同时推进国内企业清洁低碳发展,新西兰建立了碳市场。新西兰林业在促进国家完成(议定书)规定的减排任务方面具有重要地位*,为此,林业是首个参加碳市场获得交易和补偿的行业。1.制度设计的合法性基础:(议定书)+碳配额制度。理解碳交易市场对林业的生态补偿,首先必须理解该市场对林业进行生态补偿的“合法性基础或者是补
2、偿的法律根据。详细到新西兰,有两个层面:一是(议定书),二是碳排放配额。根据(议定书)规则,允许新西兰根据缔约方会议制定的与土地利用、土地利用变化和林业活动(LULUCF)引起的碳排放和汇去除相关的方式、规则和指南,用1990年以来人为直接的造林、再造林和毁林活动引起的温室气体源排放和汇去除的净变化,来抵消其在(议定书)所承诺的温室气体减限排指标。根据这一规定,新西兰把碳市场管控行业分为三类:一是“汇去除行业,即1989年后的森林,特点是碳汇奉献大、经济影响大,任务是增加符合(议定书)规则的碳汇,碳市场鼓励通过造林活动获得配额,鼓励国家加强碳汇能力和就业能力;二是“纯排放行业,即液态化石燃料和
3、固定能源行业,特点是排放大、经济影响小,根据(议定书),要降低它们的排放,为此,碳市场规定这些部门需全额上交与其排放对等的配额;三是“基础性行业,即1989年前森林、农业、渔业和工业生产经过,特点是排放大、经济影响大,为避免强迫减排产生负面经济影响或为鼓励这些行业不改变土地用处,碳市场对其发放免费配额。基于以上三类行业的不同特点,新西兰设计了针对性的碳排放配额管理制度(法律基础是其2002年气候变化法及2008年修正案)。该制度有两大特点:一是“无上限、买配额的以配额为主线的基本原则;二是基于上述三类行业不同特点,设计不同的配额管控原则。关于第一方面,“无上限指的是新西兰碳市场与欧盟碳市场相比
4、,有一个特点,即都属于“限量与贸易形式,但没有详细上限。新西兰在20082012年的第一承诺期,须将温室气体排放量控制在1990年水平,即3566万吨CO2当量,这是“国家总量目的,但并没有对碳市场本身设定需要完成的详细减排目的,即没有“市场总量目的,碳市场只是完成(议定书)下规定的减排任务的方式之一。“买配额指的是,新西兰碳市场虽没有上限,但却采取发放免费配额,超过配额自行购买的形式。关于第二个方面,“汇去除行业能够直接入市获取配额。“纯排放行业直接入市购买配额,“基础性行业获得一部分免费分配的配额,其超额排放部分需购买配额。根据以上划分,能够看出,新西兰碳配额制度在设计之初就根据“谁排放、
5、谁付费,谁吸收、谁受益的原则安排。其“纯排放行业就是完全付费行业,“汇去除行业是受补偿行业,“基础性行业介于二者之间。2.制度设计的关键运行基石:行业覆盖+配额管理+遵约机制+交易机制。解决了碳市场补偿林业的合法性基础后,制度设计还需要解决补偿的连续性(可持续性)、补偿的鼓励约束机制以及市场交易效率问题。新西兰在这方面,有4个方面创新:“行业分类覆盖、稳定市场运行,确保补偿制度可持续发展,即覆盖足够的行业,确保市场有足够的介入者,不因介入人少而市场萎缩。为稳定运行,市场对覆盖行业有两个管理特点:一是分类管理将行业分为受援助行业和不受援助行业,划分原则是行业能否可转移定价。受援助行业(不可转移定
6、价)包括1989年前森林、渔业、(工业中的)排放密集和贸易暴露产业*,以及农业。不受援助行业(可转移定价)包括但不限于电力、石油、废弃物部门。受援助行业能够领取免费配额,但领取的免费配额低于该部门排放。这样做避免遭到冲击影响市场基础。二是行业管理以林业为首要循序渐进推进。这样做,是基于各行业减排成本对生产生活的影响评估后,采取先易后难的做法。新西兰计划20082015年分步将国内所有部门全部纳入碳排放交易体系。覆盖范围由最初的林业(2008年1月)扩展到常规能源、交通燃料、工业气体(2010年7月)以及废弃资源处理(2013年1月)。农牧业将于2015年最后一个参加。农牧业是新西兰的支柱产业,
7、又是温室气体排放最大的部门,2009年其排放量占全国46.5%。为避免减排对农牧经济的可能影响,故最后参加。“免费、购买和抵消三种混合的配额管理形式并存,灵敏施行“污染者付费的补偿制度。在立法基础上,针对各行业不同的任务和特点,确定其配额管理形式后,碳市场在配额发放方式上,对不同行业和各行业内部均制定了相应的分配方式和分配额度。对于不同行业配额发放确实定主要基于两方面:(1)部门所占经济总量和排放总量比重的高低;(2)行业能否面临较大的国际竞争力。以林业部门为例,由于其在国内经济所占权重较高并且是新西兰减缓气候变化战略的重要组成部分,所以能够“免费进行配额补偿(1989年前森林)、可以“抵消工
8、业排放(1989年后森林)。即林业是“免费和“抵消制度同时并存的受偿主体。“权利义务对等的遵约机制,确保补偿制度的公平运行。在碳市场中,受补偿的林主,其权利主要是根据碳汇增加可获得配额进行碳交易,市场确保林主的自愿介入权、交易权、获利权、公平获取交易信息权,以及农林部提供的(林地制图、碳汇计量等)专家免费服务的权利。同时,碳市场也明确了受偿主体林主的义务。他需要对排放情况报表(在颁发配额之前或之后)进行履约审计。因碳储量净减少,有义务上交配额的林主,通常必须在提交其排放情况报表后20个工作日内交出。碳市场公布未到达排放标准的林主,每公吨课征3060新元的惩罚(而购买配额遵约的成本是每公吨12.
9、5新元),或者缴纳两倍拖欠配额。“确保交易发生和平稳运行的交易机制:(1)建立统一的交易单位,即新西兰单位;(2)明确补偿主客体要通过中央注册系统申报、登记、注册等规范程序;(3)对交易全经过跟踪记录,确保有效监管;(4)必须如实上报温室气体减排情况或森林增汇情况,森林碳汇必须根据农林部制定的技术指南和相应规则进行测算;(5)产生排放必须上缴相应新西兰单位,产生碳汇能够获得相应新西兰单位补偿,新西兰单位可在市场主体之间进行买卖。3.制度设计的特色补偿政策:“非抵消机制+一次性补偿的双轨形式。目前,国际上很多森林碳交易都以清洁发展机制(CDM)项目形式开展,获取的碳汇经第三方核证后获得核证减排量
10、(CE),以抵消工业排放,这种形式一般被称为抵消机制。并且很多市场对这种机制一般都有上限控制,如不超过控排企业许可减排范围的5%。新西兰在碳市场补偿林业生态建设上作出了“非抵消机制+一次性补偿的双轨形式创新。“非抵消机制补偿(或直接入市交易补偿)针对1989年后的森林,主要有两项补偿政策措施:(1)对新增林采取直接入市交易获取配额补偿,而非通过抵消机制间接交易补偿。碳市场对1989年后的森林即新增林,由立法赋予直接入市交易获取配额的权利,这样做的目的有两方面:首先,森林碳汇具有抵消其国家排放25%的强大功能,碳市场理应直接纳入,并且这种做法也符合(议定书)3.3和3.4的规则要求,属于有效交易
11、;其次,是为了在碳市场初运行阶段执行“广覆盖、循序渐进、稳定市场的思路。完全依靠配额强迫管理工业、能源等排放,而把农业、林业等排除在外或仅以间接抵消机制介入,既减少介入方波及市场稳定,也减少工业、能源的选择,影响到配额的功能,或会出现配额太多或价格过高的现象,影响市场运行。(2)对林业介入碳市场获取配额不设上限。不管是已有林或新增林,碳市场对决定参加的林主,不设置其介入碳市场通过碳交易获取新西兰单位的详细上限。这样做,主要基于3点:首先,鼓励林主长期加强森林增汇措施;其次,便于把林业介入者通过中间集团交易商的形式组织起来,开展大规模造林、生物多样性增汇活动;再次,丰富市场介入者的主体形式和组织
12、形式,维护和稳定市场运行。“一次性补偿针对1989年前森林,即赋予已有林一次性补偿的权利。碳市场对1989年前森林给予一次性补偿,即免费分配5500万个新西兰单位(折合13.75亿新元),补偿的法律根据是(议定书),通过补偿已有林林主的时机成本,减少毁林,减少国家排放。补偿标准是已有林产权状态和林主已持有森林的年限,详细制度规定:第一,合格的1989年前森林,并且自2002年10月31日并没有改变所有权安排的,每公顷将获得60个新西兰单位;第二,合格的1989年前森林,但于2002年11月1日当天及之后转让给持有人,能够获得每公顷39个新西兰单位;第三,已在2008年1月1日当天(或以后)通过
13、怀唐伊定居点条约*(TreatyofWait-angi)转让给(毛利人)部落的皇室森林,能够获得每公顷18个新西兰单位。新西兰碳市场的经历,能够讲“摸着石头过河,其对林业的生态补偿和碳市场之间是互相促进的关系:一方面,碳市场尽力给予林业创造最大的增汇、生物多样性的环境效益空间;另一方面,林业介入补偿经过,林主获得了长期介入碳市场的自信心,也丰富了林业组织形式,进而长期稳定国家碳市场的运行。(二)澳大利亚:单独立法支持林业碳汇以“抵消机制间接介入碳市场的补偿形式澳大利亚2012年7月1日开场施行固定碳价碳市场(即碳税),原定于2015年过渡为浮动碳价碳市场,与国际市场接轨,但2013年政府已决定
14、提早于2014年启动国家碳市场。1.制度设计的合法性基础:(2011清洁能源法)+(2011碳信誉(低碳农业建议)法案)。澳林业碳汇介入国家碳交易主要是在2011年(清洁能源法)(CELP)的基础上,单独立法,构成(2011碳信誉(低碳农业建议)法案)(CarbonCredits(Car-bonFarmingInitiative)Act2011)。该法案就碳汇项目合格标准、方法学、审查等进行单独规定,方便开展碳汇项目,林业碳汇以项目形式获取澳大利亚碳信誉单位(ACCUs),再进行交易。这种单独立法形式,加强了碳汇的竞争力,但是根据法案,碳汇抵扣工业减排不能超过5%上限。2.制度设计的关键运行基
15、石:控排行业+许可证管理+遵约机制。澳大利亚于2012年开场施行固定碳价的碳市场,当时的初衷是促进工业、能源本质性减排,间接对碳汇小规模补偿的思路。这能够从下面3点反映出来:(1)碳税覆盖国家重要的“控排行业。覆盖能源、交通、工业加工、非传统废弃物和排放物(这些行业占国家排放的70%以上)。CO2年直接排放量到达2.5万吨以上的企业被征收碳税,覆盖国内约500家大型污染企业。(2)每个企业根据“排放许可证支付碳税。政府对企业发放排放许可,每个许可代表1吨温室气体的排放量。在碳税政策期间,可按固定价格从政府购买碳排放许可,每个企业有购买上限,最大购买量为其在每一合规年度的排放量。(3)减排企业能
16、够获得援助,或能够用农林业碳汇项目的AC-CUs抵偿,但这两种方式都有限制。第一种,援助范围和资金有限,第二种,抵扣限制必须小于5%。固定价碳市场政策促进了电力、工业本质性减排,获取了较好的国际形象,但是,这种形式产生了负面影响。澳在施行固定价碳市场阶段,过快收紧排放许可证的口子,一方面购买许可证有严格上限,另一方面,购买碳汇抵偿也有严格上限,导致排放源转移定价间接推高物价。目前澳物价高,尤其电价全球最高,家庭生活成本超过香港、东京和伦敦,民众不满意,澳大利亚碳市场一方面是树立了“减排形象,而另一方面却损害了“国内民意。3.制度设计的特色补偿政策:阻止“许可证收紧过快补偿责任转嫁林业碳汇补偿突
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- 交易市场 设计 支持 生态 补偿
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