20220619-光大证券-大国博弈系列第二十三篇金钱永不眠游说如何影响美国政治.pdf
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1、 敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2022 年 6 月 19 日 总量研究总量研究 金钱永不眠金钱永不眠:游说如何:游说如何影响美国政治?影响美国政治? 大国博弈系列第二十三篇 引言引言:百年演绎中,日益强大的美国资本通过游说,与政客结成了巨大的利益共同体,游走在美国政坛的暗处,并对美国内政外交都带来了巨大的影响。本文我们将通过案例、数据、事件,来拆解这一操纵和影响美国政坛的“无形之手”。 美国游说基本要素:合法性、盈利性、权力制衡美国游说基本要素:合法性、盈利性、权力制衡。 (一)合法性:美国法律体系为游说描述了一个合法的边界,但其监管依赖于自主申报,且配套的监管、惩罚力度较
2、弱,也使得游说中的腐败屡见不鲜。(二)盈利性:专业的游说公司分工明确,盈利机制成熟。(三)权力制衡:游说并非完全是政治闹剧,同样是美国维护权利制衡、提高政府效率的重要方式,不同参与者在游说中相互竞争与制衡,也可以达到利益的相互调整和妥协。 经济利益集团如何经济利益集团如何通过游说通过游说,影响立法影响立法? 游说集团可以立法的各环节积极发挥作用,其可以直接向议员递交法案草案,推动议题进入国会议程,还可以在国会听证会中就法案进行解说和辩护,并借此向公众宣扬法案理念,并作为中介调节各方矛盾。 熟知这套流程的议员和政府官员,就成为了担任说客的最好选择,从而形成了一套“旋转门”机制,其奥义就在于门是“
3、双向”的议员和官员可以在卸任后成为说客,说客也可以通过政治游说获得参与公共事务治理的机会。 游说游说集团集团如何影响美国政坛大决策如何影响美国政坛大决策:新能源新能源、平台反垄断平台反垄断和和医改医改。 一一、传统能源撬动民主党传统能源撬动民主党关键人物关键人物,“背刺”拜登新能源,“背刺”拜登新能源。 拜登上任以来,美国石油、煤炭等传统能源集团,采用了一系列的游说策略,试图影响或者减缓拜登的新能源政策; 传统能源不仅通过积极资助国会议员和地方检察官员,公开批评甚至直接起诉拜登政策,更是通过影响民主党参议员曼钦,成功拦截了拜登 3.5 万亿“重建美好未来”法案。 民主党人曼钦为何会关键时候“反
4、水”?原因就在于曼钦与传统能源的深度绑定。一方面,曼钦作为煤炭大州西弗吉尼亚州的参议员,要服从于本州选民意志,曼钦“反水”拜登后,其在西弗吉尼亚州的支持率快速上行。另一方面,石油公司在法案推进前后 , 向曼钦输送大量捐款 , 曼钦本身也持有煤炭公司的百万股份 。 二二、反垄断浪潮下,反垄断浪潮下,FacebookFacebook 的游说反击战的游说反击战。 2019 年以来,美国政府对四大科技巨头展开反垄断调查。随着议会展开反垄断调查,Facebook 快速加大对政府的游说力度,加大金钱攻势,2020 年成为华盛顿游说支出最多的公司之一,且聘请多位前任政府官员、法律顾问、议员、议员助手为其游说
5、。 此外, Facebook 还资助非盈利组织发表文章, 引导社会舆论。 三三、围绕着围绕着奥巴马医保法案奥巴马医保法案十年游说博弈十年游说博弈。 奥巴马医改激起了美国商业保险公司, 和医药公司等利益集团的极大反对,却也得到了部分医疗协会的支持。 为支持或反对奥巴马医改法案的推进,并且影响具体的政策设定,各方利益集团投入了天量资金、雇佣大量游说人员,围绕着奥巴马医保法案的游说博弈、诉讼活动甚至持续到了 2020 年前后。为了调和各方意见以获得较大的胜算, 奥巴马政府也不得不做出妥协,例如不得干涉医疗成本管控,以获得医药行业的支持。 风险提示:风险提示:全球疫情反复,国际局势进一步升级。 作者作
6、者 分分析师:高瑞东析师:高瑞东 执业证书编号:S0930520120002 010-56513108 分析师:赵分析师:赵格格格格 执业证书编号:S0930521010001 0755-23946159 相关研报相关研报 从美国粮食霸权到全球粮食危机大国博弈第二十二篇(2022-05-30) 从印太经济框架,看美国遏华新思路大国博弈系列第二十一篇暨光大宏观周报(2022-05-22) 向越南产业转移对我国影响有多大? 大国博弈系列第二十篇(2022-05-18) 美国复审对华关税:组成、缘由、展望大国博弈系列第十九篇(2022-05-05) 中美四次交锋:中方呼吁和平,美国关心利益大国博弈系
7、列第十八篇(2022-03-22) 俄乌冲突下,油价如何演绎?大国博弈系列第十七篇(2022-03-03) 中美新一轮贸易谈判: 概率、 时点、 意图 大国博弈系列第十六篇(2022-01-18) 为什么美国不愿意加入CPTPP? 大国博弈系列第十五篇(2022-01-10) 权利重塑: 选区划分将如何影响美国中期选举?大国博弈系列第十四篇暨光大宏观周报(2021-12-26) 要点要点 更多投研资料 公众号:mtachn 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 宏观经济宏观经济 目录目录 一、美国政坛无形之手:游说制度总览一、美国政坛无形之手:游说制度总览 . 4 4 1.1 美国游
8、说基本要素:合法性、盈利性、权力制衡 . 4 1.2 最常见的游说活动:经济利益集团如何影响立法? . 6 1.3 欧美政体同源,为何美国游说强度高于欧洲? . 8 二、案例:游说如何影响美国政坛决策二、案例:游说如何影响美国政坛决策 . 9 9 2.1 传统能源撬动民主党人,“背刺”拜登新能源 . 9 2.2 反垄断浪潮下,Facebook 的游说反击战. 12 2.3 生命价值几何?奥巴马医保法案下的游说博弈 . 14 三、风三、风险提示险提示 . 1717 四、参考文献四、参考文献 . 1717 更多投研资料 公众号:mtachn 敬请参阅最后一页特别声明 -3- 证券研究报告 宏观经济
9、宏观经济 图目录图目录 图 1:政治说客阿布拉莫夫登上时代周刊封面,被冠以“买下华盛顿的人” . 4 图 2:华盛顿的 K 街为美国游说组织云集之地 . 4 图 3:美国游说行业总花费及游说人员人数 . 6 图 4:游说集团可以深入影响美国政治体制 . 6 图 5:美国国会的主要委员会 . 7 图 6:公众可以通过媒体观看美国国会听证会全过程 . 7 图 7:美国立法过程流程复杂,游说集团可以多角度参与和影响美国立法过程 . 7 图 8:第 111 届和第 112 届美国议会中,曾经担任过说客的议员人数 . 8 图 9:互联网、电信、电子、航空运输等高技术行业,游说人员中多数有过政府任职经验
10、. 8 图 10:布鲁塞尔欧洲议会大厦入口的“游说者之树” . 9 图 11:各国公司在欧洲花费的游说金额统计(截至 2021 年 9 月) . 9 图 12:能源行业支持共和党候选人(百万美元) . 10 图 13:新能源公司支持拜登,传统能源公司支持特朗普 . 10 图 14:2021 年 12 月 19 日,曼钦在“福克斯每日新闻”表态反对拜登的“重建美好法案” . 11 图 15:“反水”拜登后,曼钦在红州西弗吉尼亚州的支持率一路走高(绿色为支持率,红色为反对率) . 11 图 16:美国清洁能源协会在摇摆州亚利桑那州投放广告 . 11 图 17:美国石油协会在摇摆州亚利桑那州投放广告
11、 . 11 图 18:2021 年,石油行业整体游说的支出再次增加 . 12 图 19:2021 年,科赫工业的石油相关游说花费排列全行业第一 . 12 图 20:大型科技企业游说金额数据 . 13 图 21:美国三大商业医保巨头的股价表现 . 14 图 22:医药行业是目前美国政治游说开销最大的行业 . 14 图 23:民意调查显示,对 ACA 法案支持率与反对率基本对半 . 16 图 24:民主党选民和共和党选民,对 ACA 法案的支持率 . 16 图 25:全国独立企业联合会 2022 年捐献投向 . 16 图 26:科赫家族旗下 Freedom Partners 构建了复杂政治捐款体系
12、,以掩盖具体的资金流向和捐款人信息 . 16 更多投研资料 公众号:mtachn 敬请参阅最后一页特别声明 -4- 证券研究报告 宏观经济宏观经济 游说,作为一种古老的政治活动,曾经出现过在各国的内政和外交的舞台上。游说一词的英文 Lobby,其本意为辉煌的大厅、大堂,用作“游说”的含义最早出现于 1215 年颁发自由大宪章的英国。美国建国后,首府定于华盛顿,不少议员下榻于希拉德饭店, 饭店大厅也成为了各路人马见缝插针对议员进行游说的场所。 对于游说活动这一政治领域的灰色地带, 美国政府并没有令行禁止, 而是试图通过法律法规予以监管。然而,从 1946 年的联邦游说管理法,再到 2007 年的
13、诚实领袖及公开政府法,美国政府用了半个多世纪对游说法条修修补补,为游说活动划定了明确的界限,但终没有给出有力的配套的监管和惩罚措施。 法律和监管的缺失, 也使得日益强大的美国利益集团通过游说, 与政客结成了巨大的利益共同体, 游走在美国政坛的暗处, 并对美国内政外交都带来了巨大的影响。本文我们将通过案例、数据、事件,来拆解这一操纵和影响美国政坛的“无形之手”。 一、一、美国美国政坛无形之手:游说制度总览政坛无形之手:游说制度总览 在美国,游说的定义是相当宽泛的。我们不能简单直观的认为,游说就是一场利益集团与政客们绑定、交换利益诉求的政治闹剧。在美国政治体系中,无论是三权分立还是选举人团制度,权
14、利的制衡思想都体现的淋漓尽致。游说,同样也是美国政治体系中,公民争取权利、影响政策的合法正当途径,美国宪法也明确规定人民有请愿的权利,赋予了游说活动合法性。 从范围来说,美国游说活动,包括外国利益集团游说美国政府、美国国内利益集团游说议员、总统竞选人游说选民等等。大选之前总统在各地演讲,公民自由集会争取权利,同样可以理解为是一种“游说”活动。当然,利益集团游说议员是大众最为熟知的游说活动,包括经济利益集团、政治利益集团、宗教利益集团、公共利益集团等等。 其中, 经济利益集团的数量最多、 影响力最大且稳定性最高。 图图 1 1:政治说客阿布拉莫夫登上时代周刊封:政治说客阿布拉莫夫登上时代周刊封面
15、,面,被冠以被冠以“买买下华盛顿下华盛顿的人的人” 图图 2 2:华盛顿的:华盛顿的 K K 街为美国游说组织云集之地街为美国游说组织云集之地 资料来源:时代周刊,光大证券研究所 备注:2006 年 3 月,美国院外游说专家杰克阿布拉莫夫被判处 5 年零 10 个月监禁。阿布拉莫夫案件直接导致 2007 年国会通过相关法案对游说行为进行约束。 资料来源:Politico 1 1.1.1 美国游说基本要素:合法性、盈利性、权力制衡美国游说基本要素:合法性、盈利性、权力制衡 我们总结我们总结,美国游说活动之所以能够美国游说活动之所以能够繁繁荣荣发展,得益于三个要素的支撑:发展,得益于三个要素的支撑
16、: 要素一,合法性。美国法律体系为游说活动描述要素一,合法性。美国法律体系为游说活动描述了一个了一个合法的边界,而配套的监合法的边界,而配套的监管力度却相对较弱,这也使得游说活动中的腐败活动屡见不鲜。管力度却相对较弱,这也使得游说活动中的腐败活动屡见不鲜。 更多投研资料 公众号:mtachn 敬请参阅最后一页特别声明 -5- 证券研究报告 宏观经济宏观经济 起初在二战前,各国政府在美国的游说活动明显增多。为将游说活动公开化、保护公众的知情权,美国政府出台 1938 年外国代理人登记法及 1946 年联邦游说管理法,规定游说者要主动在国会登记,并报告各种游说活动及开支。但是,由于该法律依赖于游说
17、者的自愿报备,存在惩罚和监督机制上的漏洞,大量的游说组织和活动实际上并未向国会如实报备。 二战后美国经济蓬勃发展,催生出了一大批垄断利益财团,这些财团资本雄厚,也逐步深入到美国政坛,通过培养政治代理人、影响政策和法律,从而维护其垄断地位。 随着上世纪 80 年代末接连发生了多起说客贿赂议员丑闻后, 1995 年美国国会通过游说公开法,对参与游说活动的人员、管理机构、登记管理办法、游说的活动范围、处罚机制等做出明确规定,并规定如果个人花费超过 20%以上的有薪时间从事影响政策的活动,即为说客,并且需要接受监管。 游说公开法通过后,虽然美国注册说客的数量大幅提升,但由于监管是建立在自愿申报的基础之
18、上,且在法律实际执行过程中,监管人员数量有限,主管机关(参议院秘书处和众议院书记处)没有检察权和调查权,因此法律的约束力依然有限。 后续为了弥补游说公开法的缺陷,美国又连续出台了 1998 年的游说公开计技术法、2007 年诚实领导和政府公开法,加强游说环节的约束。但整体来看, 法律对于游说活动的约束效应有限, 只是为该活动大体描述了一个法律的框架和边界。 法律监管的弱势, 也使得美国游说活动中出现的公职人员腐败问题屡见不鲜。 要素二,要素二,游说游说行业行业牵涉了重大的利益活动牵涉了重大的利益活动,专业的专业的游说公司游说公司分工分工明确明确,盈利机制盈利机制成熟。成熟。无论是外国利益集团游
19、说美国政府、美国行业组织游说议员、总统竞选人游说选民,各方都可以通过游说这一合法通道,表达利益诉求,交换筹码。 从事游说的人员,也可以通过游说活动,得到合法的报酬。美国不少前议员、政府官员,例如,前议员鲍勃利文斯顿(Bob Livingston)、前参议院多数党领袖乔治米歇尔(Georges Michell)、前众议院多数党领袖迪克阿梅(Dick Armey)和迪克格布哈特(Dick Gebhardt)等人在离职后均建立了游说公司或事务所。他们发挥自身的知名度和政治经验,吸引了不少有游说需求的客户。 美国政府也允许外国利益集团在本国进行游说活动。美国政府也允许外国利益集团在本国进行游说活动。
20、外国利益集团的游说重点在于美国国会,特别是参议院的外交关系委员会、财政金融委员会等,以及众议院的国际关系委员会、 筹款委员会等。 驻美使馆是外国利益集团推进游说活动的重要基地。 要素三,要素三,游说同样是美国维护权利制衡游说同样是美国维护权利制衡、提高、提高政府效政府效率率的重要方式的重要方式。 学术界普遍认为, 游说活动中虽然存在大量腐败行为, 但是也对美国民主制度带来了积极的影响。 不同参与者在游说中相互竞争与制衡, 也可以达到利益的相互调整和妥协。 美国政客们不仅在乎金钱利益,更在乎竞选支持率换句话说,只有维持较高的竞选支持率, 政客们才能源源不断地谋求利益。 而游说集团想要说服政客们推
21、动或者阻止某项法案,也必须要向政客们证明,自己本身便是多数民意的代表。因此,一方面,游说本身就是一种社会群体向政府和政党高效传递诉求的方式,为美国民众广泛参与政治过程提供了重要渠道。 另一方面, 不同的群体雇佣不同的游说集团表达诉求, 也可以达到利益集团之间的相互作用和制约, 从而防止小部分人专制。为了说服政客,游说集团需要收集大量的信息、数据,也会出席国更多投研资料 公众号:mtachn 敬请参阅最后一页特别声明 -6- 证券研究报告 宏观经济宏观经济 会立法过程中的听证会,各方在立法过程之前充分的辩证、讨论,从而增加了立法的科学性和民主性。 总而言之,游说机制已然成为了美国政治不可缺失的要
22、素。一方面,游说制度巩固了美国的多样化政治制度;另一方面,游说作为集体化利益影响政治的体现,也遏制了少数人强权专制的野心,保证了权利的平衡,正如美国宪法之父詹姆斯麦迪逊所说的,“要用野心来对抗野心”。只不过美国开国元勋们的治国巧思,却被快速膨胀的资本集团所绑架,成为了资本操纵政治的工具。 图图 3 3:美国游说:美国游说行业总花费及行业总花费及游说人员人数游说人员人数 图图 4 4:游说游说集团集团可以可以深入影响深入影响美国美国政治体制政治体制 资料来源:open secrets,光大证券研究所 资料来源:光大证券研究绘制 1 1.2.2 最常见的最常见的游说活动:经济利益集团如何影响立法?
23、游说活动:经济利益集团如何影响立法? 在多种在多种游说活游说活动中动中, 经济利益集团, 经济利益集团通过游说影通过游说影响立法响立法, 规模最大规模最大、 影响最为深、 影响最为深远远。说客们能发挥作用说客们能发挥作用, 也, 也与美国复杂且漫长的立法过程有关。与美国复杂且漫长的立法过程有关。 议员从提出法案到交由总统签署 , 最终形成法律需要经历多个步骤 。 游说集团可以在各环节积极参与,发挥作用: (一)(一)立法立法第一步第一步,议员议员构思并构思并提出法案。提出法案。游说集团并不只影响推动或者阻止立法,他们可以直接向议员提出法案草案,并鼓励和引导议员提出法案,还可以利用利益集团的资源
24、,支持政策议题顺利进入议程。 2021 年底,说客莱西拜克安德森向北达科他州的参议员凯尔戴维森提出一项法案草案,以阻止苹果要求开发者强迫用户使用 App Store、Google Play Store 购买应用并抽成 。 说客安德森正是在“App 公平联盟”(Coalition for App Fairness)的资助下起草了该立法。App 公平联盟是由 Epic Games、Spotify、Basecamp 和 Tile 等公司创建的合作组织,旨在保护软件开发者的利益。 在与说客安德森接触后, 参议员戴维森向北达科他州的州议会提交了 SB2333 法案。该法案一经提出,就遭到了苹果与 Goo
25、gle 的强烈反对,二者也纷纷派出说客游说相关议员。2021 年 2 月,北达科他州议会以 11 票赞同对 36 票反对否决了 SB2333 法案。 (二)(二)立法第二步立法第二步,法案接受法案接受国会委员国会委员会听证会审核,并做进一步修改。会听证会审核,并做进一步修改。 委员委员会是会是美国国会维持高效率运转的重要一环美国国会维持高效率运转的重要一环。由于议会需要处理经济、金融、财政、产业、环境、法律等多个方面的内容,并不是所有议员对各个议题精通,更多投研资料 公众号:mtachn 敬请参阅最后一页特别声明 -7- 证券研究报告 宏观经济宏观经济 因此美国国会中成立了若干个“委员会” ,
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