义务教育公平与均衡发展一个公共财政的分析范式brwt.docx
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1、义务教育公平与均衡发展:一个公共财政的分析范式姚金海 作者简介:姚金海(1979),男,江西萍乡人,武汉大学政治与公共管理学院公共经济管理博士,研究方向:公共经济与社会保障,联系电话:13986237516,邮箱:yaojh2002本文系教育部人文社会科学重大项目财政预算与社会保障转移支付制度理论与实证研究系列成果之一,项目批准号:05JJD840008(武汉大学政治与公共管理学院 武汉 430072)【内容提要】 义务教育事关国民生存和发展,基于义务教育的公共产品属性及其外溢性,国家理应承担起相应的责任,在公正的基础上追求公共利益的最大化。当前我国义务教育的主要问题是:公共财政体制框架尚未真
2、正建立;义务教育经费的投入背后存在着中央与地方、地方各层级之间的复杂利益博弈;财政转移支付缺位,义务教育财政责任倒置;以地方政府为投入主体的格局导致了地区和城乡的不平等。笔者认为只有在公共财政框架下建立规范的义务教育财政转移支付制度,才是解决我国义务教育经费不足和发展不平衡的根本途径。 【关键词】 义务教教育 公共财财政 公共产产品【ABSTTRACCT】 Commpullsorry eeduccatiion is rellateed tto nnatiionaal ssurvvivaal aand devveloopmeent, Coompuulsoory eduucattionn iss
3、a pubblicc goood andd haas EExteernaal eeffeectss, tthe staate shoouldd asssumme ccorrrespponddingg reespoonsiibillitiies, Sttatees sshouuld purrsuee thhe ggreaatesst ppubllic inttereest. Att prreseent, Chhinaas commpullsorry eeduccatiion theere aree sttilll maany proobleems: thhe ppubllic finnancce
4、 ssysttem hass yeet tto rreallly esttabllishh thhe fframmewoork; Ceentrral andd loocall gooverrnmeentss arre rreluuctaant to asssumee reespoonsiibillityy foor ccomppulssoryy edducaatioon,aand Thiis pphennomeenonn inn peerfoormaancee beetweeen diffferrentt loocall gooverrnmeentss eqquallly cleear; ab
5、bsennce of finnancciall trranssferr paaymeent, fiinannciaal rrespponssibiilitty ffor commpullsorry eeduccatiion Invverssionn; LLocaal ggoveernmmentts bbecoome thee maain ressponnsibbiliity forr coompuulsoory eduucattionn ,aand Thiis hhas ressultted in cittiess annd vvilllagees bbetwweenn thhe ggreaa
6、t ddifffereencees. I tthinnk oonlyy inn thhe fframmewoork of pubblicc fiinannce , we cann Esstabblissh aa sttanddarddizeed ffisccal traansffer payymennt ssysttem of commpullsorry eeduccatiion,andd We cann fuundaamenntallly sollve thee shhorttagee off fuundss annd tthe proobleem oof uunbaalanncedd de
7、evellopmmentt.【KEY WORRDS】Commpullsorry eeduccatiion, puubliic ffinaancee, puubliic ggoodds近年来,关关于中国义务务教育的的讨论空前前热烈,尤尤其是对对其中突突出存在在的问题题所进行的讨论论与批评,出现了了前所未未有的“开开放”态势势。这在在某种意意义上是一一件好事事,一方方面,我我国现行公公共财政体体制框架架尚未真真正建立立,因而而义务教教育经费的投投入背后后存在着着中央与与地方、地地方各层层级之间间的复杂利益博博弈,且且尚未有有均衡的的结果,而而舆论的开放为中央政政府争取话语主动、继而在充充分体现现民
8、意的的基础上完善善和推行行新的义义务教育育公共政政策提供供显而易见的激激励作用。比比如说,农村义务教育经费保障新机制的实行,将农村义务教育纳入公共财政保障范围,全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对中西部家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费(两免一补)。另一方面,从康德的启蒙思想到福柯的现代社会再到吉登斯的现代风险社会,贯穿其中的核心思想就是理性的批判精神,只有这样我们才可以不断地进步和超越,实现对极限的挑战和界限的突破。在展开分析析之前,我我们有必必要针对对义务教教育这一一概念本本身进行行一个简简短的分分析,“义务教教育”本身就就是一个个演进的的概念,所所以恰当当地定义义我们所所
9、要使用用的某些些概念并并对它们们加以区区分是必必要的。当当H.邓邓普迪说说“当我使使用一个个单词时时,它就就是我们们所要选选择的”时,他他显然是是正确的的,艾利利斯在她她抱怨单单词不应应该意指指许多不不同的方方面的时时候,她她也指出出了这一一点(LL.E.戴维斯斯 , D.C.诺诺斯,119700 )。义义务教育育概念是是从国外翻翻译过来来的,当当初译介介进来的的时候,其其名称多多种多样样,有的的称之为为“强迫教教育”;有的的渭之“普及教教育”、“普及义义务教育育”;有的的称为“免费教教育”;有人称“国民教教育”;还有有人因其开始始时实施施的均属属初等普普通教育育,所以以又称之之为“初等义义务
10、教育育”。这些些不同的的称谓其其实都译译白英语语Commpullsorry EEduccatiion。Commpullsorry在英英语中有有强迫的的意思,日日本译作作“义务”,中国国沿用日日本的译译法,称称之为义义务教育育。第第一次中中国教育育年鉴丙丙编教育概概况中中说“义务教教育 语,系系由日人就就英语CComppulssoryy Edducaatioon译出出,我国国沿用之之。英语语Commpullsorry原含含强迫之之意,亦亦有称之之为强迫迫教育者者”(熊贤贤君,119988)。笔者认认为义务务教育指指的是国国家以法法律政策策的形式式规定对对一定年年龄儿童童免费实实施一定定程度的的学
11、校教教育 如果从公共性这一特性出发,我们实际上可以在同等意义上使用义务教育与基础教育、普及教育、国民教育等概念,虽然在不同的历史阶段他们有着不同的含义和关系,有时候是重合的,有时候又是有一定区别的,关于上述概念的辨析详见:周金玲:义务教育及其财政制度研究 经济科学出版社 2005,第66-68页。一、义务教教育是公公共财政政的应有有之义 由由义务教教育的内内涵可知知,义务务教育是是由政府组组织提供供基础教育育产品的的制度,它它不仅是是受教育育者的义义务同时时也构成成国家的的义务,按按照公共共经济学学的理论论,这一一制度要要成立的的话,义义务教育育产品就就应该具具有公共共产品属属性。因因此,对对
12、义务教育育产品属属性的讨讨论是建建立在公公共产品品理论基基础上的的。19544年,萨萨缪尔森森分析并并得出了了其经典典的“公共产产品”定义,他他指出,公公共产品品的数学学定义为为:,也也就是说说“每个人人对这种种产品的的消费,并并不能减减少任何何他人也也对于该该产品的的消费”。公共共产品所所具有以以下特征征:非排排他性、非竞争争性和不不可分割割性。对于公公共产品品的不可可分割性性,实际际上是外外部效应应的极端端情况,外外部有利利影响的的极端状状况是好好公共产产品,外外部不利利影响的的极端状状况是坏坏公共产产品。好好的公共共产品无无法排斤斤别人享享用,坏坏的公共共产品,任任何人也也难以拒拒绝遭受
13、受其损害害。因此此,外在在性包括括共有资资源,产产生市场场无效率率,这使使得政府府的管制制有了根根据(平平狄克,鲁鲁宾费尔尔德,220000)。依据公共产产品的内内涵及特特征。义义务教育育显然是是一种公共共产品 至少也是一种准公共产品,事实上,纯粹公共产品即使有也只是很小的一部分,所以,准公共产品应该才是公共产品最常见的形式,严格的区分往往只在学理层面进行。义务教教育是国国家以法法律政策策的形式式规定对对一定年年龄儿童童免费实实施一定定程度的的学校教教育,所所需成本本相对较较低,因因而,义义务教育育(法定定实施的的一定年年限的基基础教育育)就具具有消费费上的非非竞争性性,也就就是说,增增加一个
14、个消费者者其边际际成本基基本为零零;同时时,排除除某些适适龄儿童童参与分分享,所所付出的的成本(尤其是是机会成成本)太太大,连连义务教教育也会会变得名名不符实实,因而而义务教教育又具具有消费费上的非非排他性性(李莉莉红,220055)。一般意义上上的义务务教育实实际上就就是一种种典型的的生存教教育 生存教育是与地位教育相对的一个概念,指的是作为一个人的生存手段而接受的教育,它更多的是一种有关劳动生产技术和技能的训练,以及为接受这样的训练而必须具备的基础教育。“生存教育地位教育”与具体的个人教育选择取向相联系,它与日常话语中的“大众教育精英教育”是两个不同的分析范式,两者的辨析详见:刘精明:国家
15、、社会阶层与教育:教育获得的社会学研究,中国人民大学出版社,2005,它是全全体民众众具有的的一种基基本的而而且应该该得到满满足的基基本权利利,也就就是阿玛玛蒂亚.森所说说的应得得权利一大大堆的可可供选择择的商品品,个人人可以借借助不同同的合法法的对某某些人敞敞开的方方法去占占有这些些商品(阿阿玛蒂亚亚.森,1986)。不管是17-18世纪的宗教改革所倡导的作为宗教权利平等的教育权利平等,还是启蒙运动思想家所倡导的天赋人权的教育权利,都为后来的国家公共教育制度奠定了理论基础。因为义务教育就如同工业革命时期工人识字、算术一样,乃是在当今信息化社会中生存的基本条件,因此它必然构成民众基本的和最低限
16、度的教育需求,同时它又构成人类基本权利其他方面比如发展权的基础,一个简单的逻辑就是:个体的发展乃是基于生存这一前提之上的,而生存所必需的基本技能乃是来自多种形式的教育,而个体所接受的教育却首先必须是生存教育,即现代社会的义务教育。基本的义务教育作为社会平等的基本保障是每个社会和的国家、政府义不容辞的责任,就像国家必须提供社会保障这种公共产品一样,实际上,美国等国家就将教育尤其是义务教育纳入到了其社会保障的统计口径当中。这种理念实际上根植于洛克、卢梭等的社会契约论”思想,人民将权利通过契约的形式赋予国家和政府,后者自然有义务保障前者的基本权利,义务教育的平等就意味着文明社会中国家和政府有义务保证
17、人人能够接受这种事关生存和发展的义务教育。义务教育的普及不过是生存教育平等的显示表达而已。从经济学的的发展来来看的话话,虽然然经历了了古典自自由主义义凯恩恩斯主义义新古古典自由由主义这这样一条条演化路路径,但但各流派派对国家家的教育育责任基基本上都都有所主主张,区区别一般般只在于于对国家家介入深深度的分分歧。古古典自由由主义者者从功利利主义的的视角将将国家是是为公共共利益的的代表,在在坚持放放任自由由(Laaisssez faiire)的的市场经经济的同同时,要要求国家家适当负负担民众众教育责责任,认认为这既既是对下下层群体体的一种种补偿,也也是为满满足工业业化社会会生产提提供合格格劳动力力。
18、因此此,义务务教育实实际上是是国家和和民众的的双重义义务,国国家不仅仅要提供供而且还还要实行行监督,务务使这项项义务尽尽可能在在父母负负担下得得到履行行(穆勒勒,19982)。到20世纪30年代凯恩斯主义盛行以后,国家的干预主义盛极一时,福利国家开始越来越多地承担起了教育的责任和义务,最明显的例子就是法国1947年推行朗之万华伦教育改革方案,大力倡导民主、正义、平等和多样化的教育改革。此外,20世纪60年代以来发达国家普遍延长义务教育的时间,加大对公共教育经费投入等,教育的大众化趋势日趋明显。以弗里德曼为首的新自由主义在批判凯恩斯主义的基础上同样继承了国家有限干预的教育的原则,他们认为,教育的
19、外溢效应十分明显,政府的“不作为”将导致一些公民得不到最低限度的教育,不能接受社会的共同准则,因而危及民主社会的基础;相反,儿童所接受的教育不仅有利于儿童自己或家庭,而且社会上其他成员也会从中得到好处,这种外溢性还包括有助于政府消减犯罪扩大教育机会均等和促进经济增长(弗里德曼,1999)。同样,根据人力资本理论,教育的外溢性也就是教育的“社会收益”同样构成政府扩大教育投资的主要原因,相关学者运用收益成本方法从教育的不同维度测算了教育的个人收益和社会收益,下表是希腊学者普萨卡拉波罗斯(Psacharporlos)通过对60多个国家的各阶段教育的社会收益率和私人收益率的比较测算。表1 按收收入类型
20、型分类的的教育投投资回报报率(%)个人投资收收益率社会投资收收益率初等中等高等初等中等高等世界平均30.717.719.020.013.510.7低收入国家家611035.219.323.523.415.210.6中等收入国国家22450029.918.718.918.213.411.4中高收入国国家77620021.312.714.814.310.69.5高收入国家家7662012.87.710.38.2资料来源:世界银银行高级级教育经经济学家家普萨卡卡拉波罗罗斯(PPsaccharrporrloss)对教教育投资资回报率率问题进进行的研研究。转转引自:盛世明明:义义务教育育的产品品属性及及
21、其供给给的博弈弈论分析析,上上饶师范范学院学学报2200336结果表明,发发展中国国家人力力资本投投资收益益明显高高于实务务资本投投资收益益,初等等和中等等教育阶阶段的教教育收益益明显高高于高等等教育阶阶段,教教育的社社会收益益率十分分高,虽虽然低于于教育的的个人投投资收益益率,但但是大于于实务资资本投资资收益率率。弗莱莱舍和王王的研究究表明教教育的回回报率(包包括私人人和社会会回报率率)高达达30%或者440%,另另外,的的研究显显示,除除北京天天津和上上海这些些有着高高水平教教育投资资的地区区外,中中国所有有其它地地区的教教育回报报率都超超过了公公共基础础设施投投资的回回报(弗弗莱舍和和陈
22、,119977)。由于义务教教育的外外部性最最大,收益面面最广,成本最最低,国家以以法律形形式规定定了其非非排他性性,因而义义务教育育就具备备了公共产产品的基基本属性性,一般般由国家家政府免免费提供供,通过征征收各种种税费予予以保障障,我国目前前便是以以法律形形式规定定国家实实行九年年义务教教育制度度。总之,在所所有现代代国家的的教育制制度当中中都存在在一种共共同大众众教育的的意识形形态,因因此从教教育发展展的历史史来看的的话,几几乎所有有的国家家都将全全体民众众的生存存教育的的发展当当作自己己的主要要责任,而而在生存存教育领领域首先先实现教教育公平平也是现现代国家家教育发发展的共共同规律律(
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