城镇化与地方政府债务问题探析.pdf
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1、城镇化与地方政府债务问题探析城镇化与地方政府债务问题探析【摘要】随着中央经济发展思路的明确,“城镇化”被确定为今后中国经济增长的重要动力。如何为快速推进的城镇化融资,是当前中国经济和金融体系中最引人注目的问题之一,尤其是 2008 年底为应对国际金融危机而推出的一系列基础设施建设项目,在有效应对金融危机的同时,也使地方债务问题突显。在当前的经济金融环境下,无论是考察地方债务问题,还是城镇化融资问题,都必须放到中国经济发展的特定阶段来考察,特别是城镇化推进的历史阶段来把握。【关键词】城镇化 地方政府 债务问题一、中国城镇化融资现状2012 年的最后一天,财政部、国家发改委、央行、银监会联合发文关
2、于制止地方政府违法违规融资行为的通知(下称通知),再次强调对地方政府融资行为进行规范。通知出台表明,地方政府违法违规融资已经到了很严重的地步。通知规定未经有关监管部门依法批准,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设,不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品,不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。中央让地方政府大力发展城镇化,在目前财税体制下,地方政府资金有限,也很难通过正规渠道融资,中央政府也不允许地方政府违规融资。目前地方政府几乎所有的投资都来自举债,自 1994 年实行分税制改革,中央把主要的、最易征收
3、的税种上收之后,地方政府的收入就有点捉襟见肘。到2009 年,中央政府预算内财政收入与地方政府之比是 5248,而在支出结构上,正在向 2080 的比例迈进。中央与地方财权事权的严重不匹配,只能靠转移支付来解决。而对于中西部农业为主的基层政府而言,2005 年取消农业税后,又使其丧失了这一稳定的收入流,只能被动等待转移支付。近年来中央政府部门在“条条”这块决策权集中太多,在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出更大规模的配套资金,导致地方财政不堪重负。这造成的结果是,基层政府既没有财力和资源维持自身的行政运作,更不能提供辖区内的公共产品和基层设施建设,基层自治更成了一句空话。有学者以“悬浮型”政
4、府称之。2012 年下半年的“稳增长”导致地方政府陆续出台万亿刺激方案,使债务负担日趋恶化,考虑近两年新增基建信托 3200 亿、城投债 9000 亿,再假定平台贷款余额不变,则目前地方债务可能增长20%至 12 万亿。2010 年之前,地方债务主要通过大型国有商业银行贷款进行融资,但是其急剧膨胀的规模引起了监管部门的关注,银监会要求各家商业银行“不得新增”成为严控地方债务的“红线”,如今一些银行表内资产地方债务类贷款占比已呈现下降趋势。然而,地方绕道银行表外即影子银行继续进行规模式跃进,如以城投债、信托等理财产品形式进行融资,这些产品由于有政府的隐性担保,投资者认为地方政府不敢轻易违约,所以
5、都争相购买。另外一个是城市商业银行,2009 年以来,城商行贷款激增成为一个普遍现象。其实大部分都是政府贷款,城商行与地方政府是高度信任的,城商行就是地方政府的金库。就地方银监局来说,必须看地方政府的脸色,大部分违规情况根本不会上报,不敢上报。根据国际评级机构惠誉的数据,2012 年大陆整体信贷 GDP 占比约 190%,高于 2008 年底的 124%;债务的大幅扩张(特别是地方政府债务)是惠誉决定给予中国本币主权债务评等(AA-)负面展望的主因。惠誉(Fitch)预估截至 2012 年第 3 季底大陆财富管理产品(WMP)发行余额达到 12 兆元(人民币),占银行体系人民币存款的 13%;
6、远高于 2011 年的 8.5 兆元。WMP 是中国大陆影子金融市场重要资金来源之一。英国金融时报报导,根据CNBenefit 的预估,大陆银行业 WMP 规模将由 2007 年的 8 千亿元暴增至今年的 20 兆元。这一轮伪城镇化,主要是县镇一级,为了获得足够的资金推进城镇化,这些政府的城投类债券发行规模将呈现巨额增长,这些债务到期在 2015 年以后集中到来,而 2013 年正迎来偿债高峰期,旧债未完新债再添,地方政府债务的压力越来越大。二、当前中国城镇化融资发展的基本趋势改革开放初期,基础设施建设和基础产业投资主要来自于政府财政资金支持。随着改革深入和经济快速发展,外资和民间资本开始投资
7、基础设施建设和基础产业,在一定程度上解决了财政资金不足的问题。2010 年全社会固定资产投资完成额为 27.8 万亿元,其中自筹和其他资金占 78.5%,国内贷款占 15.15%,国家预算内资金占 4.73%,利用外资占 1.62%。对于 2009 年全社会固定资产投资完成额,投资主体按经济类型划分,其中,国有企业和集体企业占比约为 35%,个体、私营企业和其他企业占比为 27%,港澳台及外资投资占比为 7%。虽然国有投资仍然占据主要控制地位,但投资主体和资金来源已渐趋多样化。总体来看,未来的城镇化建设融资将呈现三个方面的趋势。从投资资金来源来看,中央预算资金或者地方政府投入的资金比重会逐渐降
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- 城镇 地方政府 债务 问题 探析
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