义务教育公平与均衡发展一个公共财政的分析范式.docx
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1、义务教育育公平与均均衡发展展:一个个公共财财政的分分析范式式姚金海 作者简介:姚金海(1979),男,江西萍乡人,武汉大学政治与公共管理学院公共经济管理博士,研究方向:公共经济与社会保障,联系电话:13986237516,邮箱:yaojh2002本文系教育部人文社会科学重大项目财政预算与社会保障转移支付制度理论与实证研究系列成果之一,项目批准号:05JJD840008(武汉大大学政治治与公共共管理学学院 武武汉 44300072)【内容提提要】义务教教育事关关国民生生存和发发展,基于义义务教育育的公共共产品属属性及其其外溢性性,国家家理应承承担起相相应的责责任,在在公正的的基础上上追求公公共利
2、益益的最大化化。当前我我国义务务教育的的主要问问题是:公共财政体体制框架架尚未真真正建立立;义务教教育经费的投投入背后后存在着着中央与与地方、地方各各层级之之间的复复杂利益博博弈;财政转转移支付付缺位,义务教教育财政政责任倒倒置;以地方方政府为为投入主主体的格格局导致致了地区区和城乡乡的不平平等。笔者认认为只有有在公共共财政框框架下建建立规范范的义务务教育财财政转移移支付制制度,才才是解决决我国义义务教育育经费不不足和发发展不平平衡的根根本途径径。【关键词词】 义义务教育育 公公共财政政 公公共产品品【ABSSTRAACT】 Coompuulsoory eduucattionn iss ree
3、latted to nattionnal surrvivval andd deevellopmmentt, CComppulssoryy edducaatioon iis aa puubliic ggoodd annd hhas Extternnal efffectts, thee sttatee shhoulld aassuume corrressponndinng rrespponssibiilittiess, SStattes shoouldd puursuue tthe greeateest pubblicc innterrestt. Att prreseent, Chhinaas c
4、ommpullsorry eeduccatiion theere aree sttilll maany proobleems: thhe ppubllic finnancce ssysttem hass yeet tto rreallly esttabllishh thhe fframmewoork; Ceentrral andd loocall gooverrnmeentss arre rreluuctaant to asssumee reespoonsiibillityy foor ccomppulssoryy edducaatioon,aand Thiis pphennomeenonn
5、inn peerfoormaancee beetweeen diffferrentt loocall gooverrnmeentss eqquallly cleear; abbsennce of finnancciall trranssferr paaymeent, fiinannciaal rrespponssibiilitty ffor commpullsorry eeduccatiion Invverssionn; LLocaal ggoveernmmentts bbecoome thee maain ressponnsibbiliity forr coompuulsoory eduuc
6、attionn ,aand Thiis hhas ressultted in cittiess annd vvilllagees bbetwweenn thhe ggreaat ddifffereencees. I tthinnk oonlyy inn thhe fframmewoork of pubblicc fiinannce ,we cann Esstabblissh aa sttanddarddizeed ffisccal traansffer payymennt ssysttem of commpullsorry eeduccatiion,anddWe cann fuundaamen
7、ntallly sollve thee shhorttagee off fuundss annd tthe proobleem oof uunbaalanncedd deevellopmmentt.【KEYY WOORDSS】Commpullsorry eeduccatiion, puubliic ffinaancee, puubliic ggoodds近年来,关于中国义务务教育的的讨论空前前热烈,尤尤其是对对其中突突出存在在的问题题所进行的讨论论与批评,出现了了前所未未有的“开放”态势势。这在在某种意意义上是一一件好事事,一方方面,我我国现行公公共财政体体制框架架尚未真真正建立立,因而而义务
8、教教育经费的投投入背后后存在着着中央与与地方、地方各各层级之之间的复复杂利益博博弈,且且尚未有有均衡的的结果,而而舆论的开放为中央政政府争取话语主动、继而在充充分体现现民意的的基础上完善善和推行行新的义义务教育育公共政政策提供供显而易见的激激励作用。比如说说,农村村义务教教育经费费保障新新机制的的实行,将农村村义务教教育纳入入公共财财政保障障范围,全部免免除农村村义务教教育阶段段学生学学杂费,对中西西部家庭庭经济困困难学生生免费提提供教科科书并补补助寄宿宿生生活活费(两两免一补补)。另一方方面,从从康德的的启蒙思想想到福柯柯的现代社会再到吉吉登斯的的现代风险社会,贯穿其中中的核心心思想就就是理
9、性性的批判判精神,只有这这样我们们才可以以不断地进步和超超越,实实现对极极限的挑挑战和界限限的突破破。在展开分分析之前前,我们们有必要要针对义义务教育育这一概概念本身身进行一一个简短短的分析析,“义务教教育”本身就就是一个个演进的的概念,所以恰恰当地定定义我们们所要使使用的某某些概念念并对它它们加以以区分是是必要的的。当HH.邓普普迪说“当我使使用一个个单词时时,它就就是我们们所要选选择的”时,他他显然是是正确的的,艾利利斯在她她抱怨单单词不应应该意指指许多不不同的方方面的时时候,她她也指出出了这一一点(LL.E.戴维斯斯 , D.C.诺诺斯,119700 )。义务教教育概念念是从国国外翻译译
10、过来的的,当初初译介进进来的时时候,其其名称多多种多样样,有的的称之为为“强迫教教育”;有的的渭之“普及教教育”、“普及义义务教育育”;有的的称为“免费教教育”;有人称“国民教教育”;还有有人因其开始始时实施施的均属属初等普普通教育育,所以以又称之之为“初等义义务教育育”。这些些不同的的称谓其其实都译译白英语语Commpullsorry EEduccatiion。Commpullsorry在英英语中有有强迫的的意思,日本译译作“义务”,中国国沿用日日本的译译法,称称之为义义务教育育。第第一次中中国教育育年鉴丙编教育概概况中中说“义务教教育语,系系由日人就就英语CComppulssoryy Ed
11、ducaatioon译出出,我国国沿用之之。英语语Commpullsorry原含含强迫之之意,亦亦有称之之为强迫迫教育者者”(熊贤贤君,119988)。笔者认认为义务务教育指指的是国国家以法法律政策策的形式式规定对对一定年年龄儿童童免费实实施一定定程度的的学校教教育 如果从公共性这一特性出发,我们实际上可以在同等意义上使用义务教育与基础教育、普及教育、国民教育等概念,虽然在不同的历史阶段他们有着不同的含义和关系,有时候是重合的,有时候又是有一定区别的,关于上述概念的辨析详见:周金玲:义务教育及其财政制度研究 经济科学出版社 2005,第66-68页。一、义务务教育是是公共财财政的应应有之义义由
12、义务教教育的内内涵可知知,义务务教育是是由政府组组织提供供基础教育育产品的的制度,它不仅仅是受教教育者的的义务同同时也构构成国家家的义务务,按照照公共经经济学的的理论,这一制制度要成立的的话,义义务教育育产品就就应该具具有公共共产品属属性。因因此,对对义务教育育产品属属性的讨讨论是建建立在公公共产品品理论基基础上的的。19544年,萨萨缪尔森森分析并并得出了了其经典典的“公共产产品”定义,他指出出,公共共产品的的数学定定义为:,也就就是说“每个人人对这种种产品的的消费,并不能能减少任任何他人人也对于于该产品品的消费费”。公共共产品所所具有以以下特征征:非排排他性、非竞争争性和不不可分割割性。对
13、于公公共产品品的不可可分割性性,实际际上是外外部效应应的极端端情况,外部有有利影响响的极端端状况是是好公共共产品,外部不不利影响响的极端端状况是是坏公共共产品。好的公公共产品品无法排排斤别人人享用,坏的公公共产品品,任何何人也难难以拒绝绝遭受其其损害。因此,外在性性包括共共有资源源,产生生市场无无效率,这使得得政府的的管制有有了根据据(平狄狄克,鲁鲁宾费尔尔德,220000)。依据公共共产品的的内涵及特特征。义义务教育育显然是是一种公共共产品 至少也是一种准公共产品,事实上,纯粹公共产品即使有也只是很小的一部分,所以,准公共产品应该才是公共产品最常见的形式,严格的区分往往只在学理层面进行。义务
14、教教育是国国家以法法律政策策的形式式规定对对一定年年龄儿童童免费实实施一定定程度的的学校教教育,所所需成本本相对较较低,因因而,义义务教育育(法定定实施的的一定年年限的基基础教育育)就具具有消费费上的非非竞争性性,也就就是说,增加一一个消费费者其边边际成本本基本为为零;同同时,排排除某些些适龄儿儿童参与与分享,所付出出的成本本(尤其其是机会会成本)太大,连义务务教育也也会变得得名不符符实,因因而义务务教育又又具有消消费上的的非排他他性(李李莉红,20005)。一般意义义上的义义务教育育实际上上就是一一种典型型的生存存教育 生存教育是与地位教育相对的一个概念,指的是作为一个人的生存手段而接受的教
15、育,它更多的是一种有关劳动生产技术和技能的训练,以及为接受这样的训练而必须具备的基础教育。“生存教育地位教育”与具体的个人教育选择取向相联系,它与日常话语中的“大众教育精英教育”是两个不同的分析范式,两者的辨析详见:刘精明:国家、社会阶层与教育:教育获得的社会学研究,中国人民大学出版社,2005,它是全全体民众众具有的的一种基基本的而而且应该该得到满满足的基基本权利利,也就就是阿玛玛蒂亚.森所说说的应得得权利一大大堆的可可供选择择的商品品,个人人可以借借助不同同的合法法的对某某些人敞敞开的方方法去占占有这些些商品(阿玛蒂蒂亚.森森,19986)。不管是是17-18世世纪的宗宗教改革革所倡导导的
16、作为为宗教权权利平等等的教育育权利平平等,还还是启蒙蒙运动思思想家所所倡导的的天赋人人权的教教育权利利,都为为后来的的国家公公共教育育制度奠奠定了理理论基础础。因为为义务教教育就如如同工业业革命时时期工人人识字、算术一一样,乃乃是在当当今信息息化社会会中生存存的基本本条件,因此它它必然构构成民众众基本的的和最低低限度的的教育需需求,同同时它又又构成人人类基本本权利其其他方面面比如发发展权的的基础,一个简简单的逻逻辑就是是:个体体的发展展乃是基基于生存存这一前前提之上上的,而而生存所所必需的的基本技技能乃是是来自多多种形式式的教育育,而个个体所接接受的教教育却首首先必须须是生存存教育,即现代代社
17、会的的义务教教育。基本的的义务教教育作为为社会平平等的基基本保障障是每个个社会和和的国家家、政府府义不容容辞的责责任,就就像国家家必须提提供社会会保障这这种公共共产品一一样,实实际上,美国等等国家就就将教育育尤其是是义务教教育纳入入到了其其社会保保障的统统计口径径当中。这种理理念实际际上根植植于洛克克、卢梭梭等的社会契契约论”思想,人民将将权利通通过契约约的形式式赋予国国家和政政府,后后者自然然有义务务保障前前者的基基本权利利,义务务教育的的平等就就意味着着文明社社会中国国家和政政府有义义务保证证人人能能够接受受这种事事关生存存和发展展的义务务教育。义务教教育的普普及不过过是生存存教育平平等的
18、显显示表达达而已。从经济学学的发展展来看的的话,虽虽然经历历了古典典自由主主义凯恩斯斯主义新古古典自由由主义这这样一条条演化路路径,但但各流派派对国家家的教育育责任基基本上都都有所主主张,区区别一般般只在于于对国家家介入深深度的分分歧。古古典自由由主义者者从功利利主义的的视角将将国家是是为公共共利益的的代表,在坚持持放任自自由(LLaisssezz faairee)的市市场经济济的同时时,要求求国家适适当负担担民众教教育责任任,认为为这既是是对下层层群体的的一种补补偿,也也是为满满足工业业化社会会生产提提供合格格劳动力力。因此此,义务务教育实实际上是是国家和和民众的的双重义义务,国国家不仅仅要
19、提供供而且还还要实行行监督,务使这这项义务务尽可能能在父母母负担下下得到履履行(穆穆勒,119822)。到到20世世纪300年代凯凯恩斯主主义盛行行以后,国家的的干预主主义盛极极一时,福利国国家开始始越来越越多地承承担起了了教育的的责任和和义务,最明显显的例子子就是法法国19947年年推行朗之万万华伦伦教育改改革方案案,大大力倡导导民主、正义、平等和和多样化化的教育育改革。此外,20世世纪600年代以以来发达达国家普普遍延长长义务教教育的时时间,加加大对公公共教育育经费投投入等,教育的的大众化化趋势日日趋明显显。以弗弗里德曼曼为首的的新自由由主义在在批判凯凯恩斯主主义的基基础上同同样继承承了国
20、家家有限干干预的教教育的原原则,他他们认为为,教育育的外溢溢效应十十分明显显,政府府的“不作为为”将导致致一些公公民得不不到最低低限度的的教育,不能接接受社会会的共同同准则,因而危危及民主主社会的的基础;相反,儿童所所接受的的教育不不仅有利利于儿童童自己或或家庭,而且社社会上其其他成员员也会从从中得到到好处,这种外外溢性还还包括有有助于政政府消减减犯罪扩扩大教育育机会均均等和促促进经济济增长(弗里德德曼,119999)。同样,根据人人力资本本理论,教育的的外溢性性也就是是教育的的“社会收收益”同样构构成政府府扩大教教育投资资的主要要原因,相关学学者运用用收益成本本方法从从教育的的不同维维度测算
21、算了教育育的个人人收益和和社会收收益,下下表是希希腊学者者普萨卡卡拉波罗罗斯(PPsaccharrporrloss)通过过对600多个国国家的各各阶段教教育的社社会收益益率和私私人收益益率的比比较测算算。表1 按按收入类类型分类类的教育育投资回回报率(%)个人投资资收益率率社会投资资收益率率初等中等高等初等中等高等世界平均均30.7717.7719.0020.0013.5510.77低收入国国家661035.2219.3323.5523.4415.2210.66中等收入入国家2455029.9918.7718.9918.2213.4411.44中高收入入国家7622021.3312.7714.
22、8814.3310.669.5高收入国国家77620012.887.710.338.2资料来源源:世界界银行高高级教育育经济学学家普萨萨卡拉波波罗斯(Psaachaarpoorloos)对对教育投投资回报报率问题题进行的的研究。转引自自:盛世世明:义务教教育的产产品属性性及其供供给的博博弈论分分析,上饶饶师范学学院学报报200036结果表明明,发展展中国家家人力资资本投资资收益明明显高于于实务资资本投资资收益,初等和和中等教教育阶段段的教育育收益明明显高于于高等教教育阶段段,教育育的社会会收益率率十分高高,虽然然低于教教育的个个人投资资收益率率,但是是大于实实务资本本投资收收益率。弗莱舍舍和王
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