第二章 公共管理主体.ppt
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1、公公 共共 管管 理理 学学公共管理主体公共管理主体江西财经大学财税与公共管理学院江西财经大学财税与公共管理学院江西财经大学财税与公共管理学院江西财经大学财税与公共管理学院官僚制和官僚制理论vv官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着很长的历史发展过程,它是一个国家中的官僚组织和行为着很长的历史发展过程,它是一个国家中的官僚组织和行为体系,是国家政治体系中的一个组成部分,是国家对社会实体系,是国家政治体系中的一个组成部分,是国家对社会实行统治和管理的工具,是在社会统治和支配行为发展到一定行统治和管理的工具,是在社会统治和支配行为发展
2、到一定阶段而出现的制度化社会组织现象。官僚及其官僚体制的全阶段而出现的制度化社会组织现象。官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。vv只是在马克斯只是在马克斯 韦伯为这种制度作了命名并提出了官僚制韦伯为这种制度作了命名并提出了官僚制的的“合理性合理性”建议之后,人们才开始关注这一统治和管理制建议之后,人们才开始关注这一统治和管理制度的基本形式和发展历程,并在此基础上不断地提出建设和度的基本形式和发展历程,并在此基础上不断地提出建设和改进官僚制的方案。改进官僚制的方案。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共管理学院一、
3、官僚制的历史源流vv在中国,人们很早就注意到官僚这一政治生活中的特殊现象,在中国,人们很早就注意到官僚这一政治生活中的特殊现象,因而在中国古籍中很早就出现了因而在中国古籍中很早就出现了“官僚官僚”一词。但在中国战国一词。但在中国战国以前的夏商周、以前的夏商周、1111世纪神权统治下的西欧,国家管理者还不是世纪神权统治下的西欧,国家管理者还不是现代意义上的现代意义上的“官僚官僚”。vv官僚制的出现是社会分工的结果,国家政治统治和管理领域官僚制的出现是社会分工的结果,国家政治统治和管理领域中分工使官僚呈现出职业化的趋势。比如,早在战国时期,特中分工使官僚呈现出职业化的趋势。比如,早在战国时期,特别
4、是在秦统一中国后,就出现了一个专门的食禄阶层,它标志别是在秦统一中国后,就出现了一个专门的食禄阶层,它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分;中国社着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分;中国社会曾通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法等。会曾通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法等。vv在古代中国、埃及和晚期罗马帝国都曾存在过官僚制的形式,在古代中国、埃及和晚期罗马帝国都曾存在过官僚制的形式,而且这些国家和地区官僚制的存在也是这些历史上伟大帝国强而且这些国家和地区官僚制的存在也是这些历史上伟大帝国强盛的标志。盛的标志。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学
5、院税与公共管理学院官僚制的历史源流vv秦始皇统一六国和建立起帝国统治后,以郡县制代替封建制,秦始皇统一六国和建立起帝国统治后,以郡县制代替封建制,中央集权的官僚制也就自然而然地成为惟一选择。特别是隋唐中央集权的官僚制也就自然而然地成为惟一选择。特别是隋唐科举制的兴起,使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官科举制的兴起,使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式,成了僚制形式,成了“特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表完美的代表”。vv现代官僚体系的出现,首先是同欧洲中央集权国家相联系,现代官僚体系的出现,首先是同欧洲中央集权国家相联系,
6、是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐形成。是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐形成。vv在西方,大致在在西方,大致在1818世纪中期,大陆国家就开始了对官僚体系世纪中期,大陆国家就开始了对官僚体系的认识。到了的认识。到了1919世纪后期,英国文官制度的出现则标志着现代世纪后期,英国文官制度的出现则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共管理学院二、马克斯韦伯的官僚体制理论vv马克斯马克斯韦伯对官僚制通过历史主义(尽管是非决定论)的分类法,不仅韦伯对官僚制通过
7、历史主义(尽管是非决定论)的分类法,不仅使人们一目了然地认识到不同类型官僚制的性质、历史地位,而且也能够领使人们一目了然地认识到不同类型官僚制的性质、历史地位,而且也能够领悟官僚制的发展方向。悟官僚制的发展方向。vv韦伯在宏观历史视野中探讨人的社会支配行为,认为存在着三种形式的支韦伯在宏观历史视野中探讨人的社会支配行为,认为存在着三种形式的支配行为:理性及法理型的支配、传统型支配和个人魅力型支配。相对应,也配行为:理性及法理型的支配、传统型支配和个人魅力型支配。相对应,也存在着三种类型的权威:存在着三种类型的权威:“合理合法的权威合理合法的权威”(Rational-Legal Rational
8、-Legal authorityauthority)、)、“传统权威传统权威”(Traditional authorityTraditional authority)和)和“卡里斯玛卡里斯玛”权权威(威(CharisaticCharisatic authority authority)。)。vv根据韦伯的看法,任何组织都必须有某种形式的权威做基础。适当的权威根据韦伯的看法,任何组织都必须有某种形式的权威做基础。适当的权威能消除混乱,带来秩序,没有这种权威的组织就无法实现组织目标。能消除混乱,带来秩序,没有这种权威的组织就无法实现组织目标。vv韦伯关于社会支配行为研究的目的是要揭示从传统的支配方
9、式向理性支配韦伯关于社会支配行为研究的目的是要揭示从传统的支配方式向理性支配方式过渡的可能性与条件。因为,在三种类型的支配方式中或统治方式中,方式过渡的可能性与条件。因为,在三种类型的支配方式中或统治方式中,韦伯所倾心的是合理合法的支配方式,这就是他努力要建构现代官僚制模韦伯所倾心的是合理合法的支配方式,这就是他努力要建构现代官僚制模式的原因。式的原因。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共管理学院以“卡里斯玛”权威为基础的社会支配方式vv“卡里斯玛卡里斯玛”权威式的社会支配方式以对个人超凡能力、英权威式的社会支配方式以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础,是
10、一种短暂的、雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础,是一种短暂的、不稳定的支配形式。不稳定的支配形式。vv韦伯认为,在中国和欧洲古代,都存在过一个个人魅力型的韦伯认为,在中国和欧洲古代,都存在过一个个人魅力型的统治时期,并指出支持这种统治的是个人的品质,或者是源于统治时期,并指出支持这种统治的是个人的品质,或者是源于氏族、宗族和体现在个人身上的神性。氏族、宗族和体现在个人身上的神性。vv根据韦伯的判断,个人魅力型的统治往往是发生在共同体遭根据韦伯的判断,个人魅力型的统治往往是发生在共同体遭遇某种危难的时候,由于个人创造出了奇迹,由于个人创造出遇某种危难的时候,由于个人创造出了奇迹,由于个人创造
11、出了奇迹,使信仰他的民众转危为安。了奇迹,使信仰他的民众转危为安。vv个人魅力型的统治只是一种临时的和随机性的存在方式,它个人魅力型的统治只是一种临时的和随机性的存在方式,它或者通过不断的危难来加以证明,或者转化为另一种统治方式。或者通过不断的危难来加以证明,或者转化为另一种统治方式。韦伯认为,历史事实往往表现为后一种,就是个人魅力型的统韦伯认为,历史事实往往表现为后一种,就是个人魅力型的统治由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。治由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共管理学院以“传统权威”为基础的社会支配方式vv世袭制在最初的形态上
12、表现为宗族家长制,但很快就演化为家长制条件下的官僚世袭制在最初的形态上表现为宗族家长制,但很快就演化为家长制条件下的官僚制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型官僚制,是一种没有专业管理技术制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型官僚制,是一种没有专业管理技术的官僚制,最为重要的是这种官僚制不具有合理的法律制度。的官僚制,最为重要的是这种官僚制不具有合理的法律制度。vv建立在建立在“传统权威传统权威”基础上的社会支配方式以对传统文化的信仰与尊重为基础,基础上的社会支配方式以对传统文化的信仰与尊重为基础,相信传统因源远流长而神圣不可侵犯,相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法相信传统因源远流
13、长而神圣不可侵犯,相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性。性。vv这种权力的特点是:这种权力的特点是:FF世袭性世袭性王之子恒为王,公之子恒为公;王之子恒为王,公之子恒为公;FF封建性封建性主人与臣仆的关系,信奉家长制;主人与臣仆的关系,信奉家长制;FF绝对性绝对性言即法,权力不受限制。言即法,权力不受限制。vv在家长制的条件下,作为社会的支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。权在家长制的条件下,作为社会的支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。权威的行使者并不是工作中的威的行使者并不是工作中的“上级上级”,而是个人的,而是个人的“主人主人”。行政职员主要不是官。行政职员主要不是官吏,而是
14、个人的随从。行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚,而不是官吏无私吏,而是个人的随从。行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚,而不是官吏无私的职责观念。的职责观念。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共管理学院以“合理合法的权威”为基础的支配方式vv“合理合法的权威合理合法的权威”以组织内部各种规则作为权威的基础,相信以组织内部各种规则作为权威的基础,相信政策、规章必须合乎法律,以及拥有权威的人在法律规则下有发布命政策、规章必须合乎法律,以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。令的权力。vv依据合理合法的权威而实现支配行为的方式中,人们服从领导者依据合理合法的权威而实现支配行为
15、的方式中,人们服从领导者的命令其实是出于对组织规则和法律的信守,法律与规则代表一种大的命令其实是出于对组织规则和法律的信守,法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。因此,领导者与被领导者之间在法律地位上是家都遵守的普遍秩序。因此,领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的,各自都要受到组织规则的约束。平等的,各自都要受到组织规则的约束。vv以传统权威为基础的支配方式是为了保存过去的传统而行事,对领以传统权威为基础的支配方式是为了保存过去的传统而行事,对领导人的挑选不是按能力而进行的,因而效率低下;以导人的挑选不是按能力而进行的,因而效率低下;以“卡里斯玛卡里斯玛”权权威为基础的支配方式则更多地带
16、有感情色彩,依据神秘或神圣的启示威为基础的支配方式则更多地带有感情色彩,依据神秘或神圣的启示往往带来支配行为的主观性和随意性。所以这两种权威,以及建立在往往带来支配行为的主观性和随意性。所以这两种权威,以及建立在这两种权威基础上的组织和依据这两种权威而作出的支配行为都属于这两种权威基础上的组织和依据这两种权威而作出的支配行为都属于非理性的范畴,都不宜作为现代官僚组织及其行为的基础,只有理性非理性的范畴,都不宜作为现代官僚组织及其行为的基础,只有理性法律的权威才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。法律的权威才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共
17、管理学院追求理性的现代官僚制vv韦伯对传统的官僚制是持否定态度的,他所极力构建的是理韦伯对传统的官僚制是持否定态度的,他所极力构建的是理性的现代官僚制。性的现代官僚制。vv韦伯一方面肯定中国古代韦伯一方面肯定中国古代“世俗理性主义世俗理性主义”的积极意义,另的积极意义,另一方面又批评中国古代官僚制始终没有发展起现代官僚制的专一方面又批评中国古代官僚制始终没有发展起现代官僚制的专业管理技术和作为现代官僚制合法性基础的合理法律制度,并业管理技术和作为现代官僚制合法性基础的合理法律制度,并从中找出现代官僚制合理性的内容。从中找出现代官僚制合理性的内容。vv韦伯认为,合理性的官僚制只能发生在法理型统治
18、的理性国韦伯认为,合理性的官僚制只能发生在法理型统治的理性国家之中,只有拥有了理性的法律,建立起了普遍法制观念,并家之中,只有拥有了理性的法律,建立起了普遍法制观念,并有着货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和专门的文有着货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和专门的文职阶层,才能建立起合理性的官僚制。而所有这些条件都只有职阶层,才能建立起合理性的官僚制。而所有这些条件都只有西方资本主义国家才具备,所以,在近代成长起来的西方资本西方资本主义国家才具备,所以,在近代成长起来的西方资本主义国家成了合理性官僚制的发源地。主义国家成了合理性官僚制的发源地。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理
19、学院税与公共管理学院三、理想官僚制的特征vv层级节制:层级节制:在职能专业化的基础上进行劳动分工,按权力自在职能专业化的基础上进行劳动分工,按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系,上而下排列成严格规定的等级层次结构体系,下级组织必须接下级组织必须接受上级组织的监督控制受上级组织的监督控制。vv职权分明:职权分明:有明确划分责权的规章制度,按系统的劳动分工有明确划分责权的规章制度,按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域,确定机构和人员的职责领域,只能在自己的职责权限范围内发只能在自己的职责权限范围内发布命令而不能超越布命令而不能超越。vv政令严格:政府的各项活动都严格依照行政文件的规定
20、进行政令严格:政府的各项活动都严格依照行政文件的规定进行指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。vv稳定任职:以能够胜任工作为前提,政府工作人员领取固定稳定任职:以能够胜任工作为前提,政府工作人员领取固定薪俸并终身任职,使政府公职成为受尊重的职业。薪俸并终身任职,使政府公职成为受尊重的职业。江西江西财经财经大学大学财财税与公共管理学院税与公共管理学院官僚体制的合理性vv从组织结构看,层级化设计规定了行政权力运行方向、行政从组织结构看,层级化设计规定了行政权力运行方向、行政领导指挥线路、行政信息传递渠道和行政人员职责权限,是
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