财政转移支付与人力资本的代际流动性_范子英.pdf
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1、财政转移支付与人力资本的代际流动性范 子 英摘要:财政转移支付的主要目标是基本公共服务的均等化,特别是受教育的机会均等化,进而有利于提升人力资本的代际流动性。基于一个简单的理论模型,在地区竞争的框架内讨论纵向转移支付的作用,发现转移支付能够有效促进人力资本在代际间的流动性。将 年人口普查微观数据与县级财政转移支付数据进行匹配,基于出生年份群组和地区两个维度的差异,考察转移支付能否提升人力资本在代际间的流动性,验证了以上理论结论,且一般性转移支付与专项转移支付内部的教育类转移支付的作用更为明显。基于此,为促进人力资本获得的公平性,需要完善转移支付制度,特别是提高教育类转移支付的占比。关键词:财政
2、转移支付人力资本代际流动性作者范子英,上海财经大学公共经济与管理学院教授 ( 上海 ) 。引言近几十年来,中国的人力资本发展取得显著的进步,人均受教育年限从 年的 年上升到 年的 年,远高于同期的发展中国家,并且缩小了与发达国家的差距。但是,人力资本获得的公平性问题并未得到有效解决,即人力资本的代际流动性相对较弱,这在一定程度上是对机会公平的违背,不利于同代间人力资本的横向公平,导致人力资本水平较低的群体很难获得潜在的成就。我国农村地区人力资本情况尤其如此,父母的人力资本水平较低,子代的人力资本水平也本文为国家自然科学基金面上项目 “ 中国财政补贴的规模测度、形成机制与溢出效应研究”( )阶段
3、性成果。参见 中国人力资本报告 和中国 “ 十三五”规划纲要草案。 , ,“ : , ” , , , , 相对较低。由于人力资本和社会地位可以解释代际收入弹性的 左右,因此,人力资本水平差异将直接体现为工资水平高低,进而会影响到收入差距的变化。收入差距问题的解决必须要以人力资本公平为基础,而人力资本又依赖于政府对教育的投入,公共投入主要用于弥补家庭人力资本投资的不足。但在中国,受地方政府竞争的影响,加上地方自有收入具有一定的税收成本,导致地方政府缺乏投资义务教育的激励;反之,没有直接税收成本且部分具有指定使用用途的转移支付,则为增加教育投入、解决人力资本公平问题提供了良好契机。人力资本的横向不
4、公平问题主要源于人力资本的代际流动性相对较弱,即子代人力资本水平与父母人力资本水平的关联性强,导致人力资本在代际间的高高传递与低低传递并存,两极化的人力资本发展显然不利于社会的公平与稳定。实际上,家庭与公共部门均影响着人力资本的代际流动性。对于家庭的作用而言,现有研究认为父母的教育水平是子女教育获得成功的最基本要素,部分研究从实证层面验证了二者的紧密关联,如利用德国社会经济组织 ( )数据的研究发现,父母教育水平越高,子代获得高学历的可能性越大,获得低学历的可能性越小,并且还发现受过高等教育的父母相比仅接受过基础教育的父母而言,其子代获得高学历的概率平均提高了约 个百分点。同样,在我国也有研究
5、发现父亲的受教育年限每增加年,子代上大学的可能性就会增加 个百分点。另外,我国代际流动性财政转移支付与人力资本的代际流动性参见蔡伟贤、陈浩禹: 代际流动性对社会公平影响的实证研究 , 统计研究 年第期。 , “ , ” , , , 参见李力行、周广肃: 家庭借贷约束、公共教育支出与社会流动性 , 经济学 ( 季刊) 年第期。 ,“ , ” , , , , ; ,“ , ” , , , , ,“ , ” , , , , ,“ : , ” , , , , , “ : , ” , , , , 参见杨娟、何婷婷: 教育的代际流动性 , 世界经济文汇 年第期。经历了 “ 倒型”的发展变化,从趋势上看人力
6、资本的代际公平问题似乎有所缓解,但人力资本的代际公平问题在城乡间依然很严重,在不同收入水平的家庭间也依然很严峻。为提高人力资本的公平程度,政府的介入就显得尤为重要。现有研究认为政府的教育投入对提升人力资本的代际流动性具有积极作用,主要表现在公共教育支出缓解了家庭人力资本投资的不足,提高了教育水平的代际流动性,即公共教育支出增加个标准差,代际流动性提升近 个百分点。自改革开放以来,以经济分权为特征的中国式分权,加上以 “ 政绩考核”为特征的地方官员晋升激励,都为地方经济发展带来激烈的竞争。在我国地方政府激励的研究中,普遍认为地方政府受到晋升激励的影响,将本级财政资金投入周期短、增长效果快的领域,
7、例如基础设施、工业园区建设,即存在明显的生产性支出偏好,缺乏投入公共服务领域的有效激励,进而导致非生产性公共服务供给不足,尤其是人力资本投资。在地方本级财政投入不足的背景下,就更加凸显了上级财政转移支付的重要性。就地方政府的本级自有财政收入而言,存在以下两种行为激励,一是属于地中国社会科学 年第期参见李任玉、陈悉榕、甘犁: 代际流动性趋势及其分解:增长、排序与离散效应 , 经济研究 年第期。 ,“ , , ” , , , : , ;参见孙永强、颜燕: 我国教育代际传递的城乡差异研究 基于中国家庭追踪调查 ( )的实证分析 , 北京师范大学学报 年第期。参见李力行、周广肃: 家庭借贷约束、公共教
8、育支出与社会流动性 , 经济学 ( 季刊) 年第期;杨娟、赖德胜、邱牧远: 如何通过教育缓解收入不平等? , 经济研究 年第期。 , ,“ , ” , , , , ; ,“ , ” , , , , 参见李力行、周广肃: 家庭借贷约束、公共教育支出与社会流动性 , 经济学 ( 季刊) 年第期。参见尹恒、朱虹: 县级财政生产性支出偏向研究 , 中国社会科学 年第期。参见乔宝云、范剑勇、冯兴元: 中国的财政分权与小学义务教育 , 中国社会科学 年第期。参见平新乔、白洁: 中国财政分权与地方公共品的供给 , 财贸经济 年第期;张军等: 中国为什么拥有了良好的基础设施? , 经济研究 年第期。参见周黎安
9、: 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究 , 经济研究 年第期;傅勇、张晏: 中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价 , 管理世界 年第期。方政府所有,地方具有相对自由的使用权限,且可以根据地方掌握的公共需求的信息优势,投入有利于实现地方政府或辖区居民福利最大化的领域;二是具有税收成本,即收入的取得对本地经济造成了实际损失,因此在资金的使用过程中需要更加注重其经济效率。而地方政府获得上级拨付的转移支付,产生的直接影响就是可用的财政资源增加,或者是存在一种收入效应,进而对地方政府形成一种可替代性的激励,这种 “ 公共池”资金没有税收成本,因此其支出偏向相对较弱。在实际的操作过程中,上级政府
10、也会采取指定用途的形式来规避地方的支出偏向,即使是按照因素法分配的转移支付资金,也可以规定其使用用途,例如一般性转移支付中的教育类转移支付,因而有利于增加地方财政用于教育的支出。在宏观层面上,中国人力资本的代际流动性是从 年才开始大幅度提升的,这一年恰好也是中国大规模实施转移支付的年份,两者在时间上具有高度的一致性。中国 年实施的分税制改革带来了巨额的纵向转移支付。分税制改革使得中央政府获得大量的财政盈余,这些盈余以财政转移支付的形式拨付给地方政府,一方面弥补地方政府财政缺口,缓解了财力的纵向不平衡;另一方面也针对性地对教育投入不足进行补贴,例如中小学教师工资补助、 “ 两免一补” 、国家贫困
11、地区义务教育工程等。与地方财政收入不同,部分类型的转移支付在一定程度上能够刺激地方政府增加教育投入,促进人力资本代际流动性的提升,进而缩小地区内部或地区间人力资本的差距。本文首先利用 年人口普查数据建立了家庭内部的人力资本代际黏性模型,接着依据子代的出生年份推算出对应的受教育年份,再将受教育年份与该年份该地区的转移支付数据和其他数据进行一一匹配,最后再评估转移支付的效果以及作用机制。我们的研究发现支持了转移支付的积极作用,即人均转移支付每增加,代际黏性将下降 ;在三大类型的转移支付中,具有地区间基本公共服务均等化功能的一般性转移支付与专项转移支付均对人力资本的代际流动性具有积极作用,且这种作用
12、主要还是来自教育类转移支付的作用,而税收返还的作用并不明显。本文的研究贡献在于:第一,解释了中国代际流动性在近年来大幅度上升 “ 之谜” ( 见图) ,诸多研究测算都发现中国代际流动性长期处于一个较低的水平,但是自 世纪 年代末开始,代际流动性开始显著攀升,本文从财政角度为这种财政转移支付与人力资本的代际流动性参见费雪: 州和地方财政学 ,吴俊培总译校,北京:中国人民大学出版社, 年。代际黏性是与代际流动性相反的指标,即黏性越高、流动性越低,反之亦然。 , ,“ , ” , , , , ;参见李任玉、陈悉榕、甘犁: 代际流动性趋势及其分解:增长、排序与离散效应 , 经济研究 年第期。攀升之 “
13、 谜”提供了一种可能的解释。第二,本文拓展了现有关于转移支付的研究领域,以往关于转移支付的研究大多集中于其对地方政府行为的影响,例如征税努力、财政支出结构、经济增长等,本文则进一步细化到微观主体,研究了转移支付对个体教育的影响。第三,本文也为教育领域的事权改革提供了理论依据,财政转移支付的理论前提是共同事权,即只有认定教育是中央地方共同事权,中央财政才有依据向地方进行教育类转移支付, 年月国务院启动了教育领域的财政事权改革,本文的研究结论对该政策的具体措施有一定的借鉴意义。图人力资本代际黏性与转移支付的年份分布 ( 出生年份和入学年份)本文的其他部分安排如下:第一节介绍转移支付的相关制度背景和
14、理论模型;第二节阐述数据来源、匹配与处理的问题,设定计量模型以及初步揭示人力资本的代际流动性分布;第三节进行实证检验与结果分析;第四节做进一步的讨论;最后是研究结论和政策建议。中国社会科学 年第期参见乔宝云、范剑勇、彭骥鸣: 政府间转移支付与地方财政努力 , 管理世界 年第期; , ,“ ? , ” , , , , ;胡祖铨、黄夏岚、刘怡: 中央对地方转移支付与地方征税努力 来自中国财政实践的证据 , 经济学 ( 季刊) 年第期。 , “ ? , ” : , , , , ;参见付文林、沈坤荣: 均等化转移支付与地方财政支出结构 , 经济研究 年第期。参见郭庆旺、贾俊雪、高立: 中央财政转移支付
15、与地区经济增长 , 世界经济 年第 期;马光荣、郭庆旺、刘畅: 财政转移支付结构与地区经济增长 , 中国社会科学 年第期。一、制度背景与理论模型( 一)制度背景 年实施的分税制改革,改变了原有的预算收入分成规则,形成了按照税种进行分享的新制度,并通过新设垂直管理的国税局系统,保障了中央财政的收入不受地方政府行为的干扰,中央财政收入占比从 年的 提高到 年的 。此后的数次改革均是提高了中央财政的收入集中程度,例如所得税分享改革、农业税费改革等。不过分税制改革仅对财权进行调整,而未对事权进行相应的改革,导致中央财政收入多、支出少,地方财政则恰好相反,形成了财政收支的纵向失衡。为了解决这种财政失衡,
16、中央财政每年都向地方财政转移了大量的财政收入,例如 年中央财政收入为 万亿元,其中向下级政府的税收返还和转移支付有 万亿元,占当年中央财政收入的 ,如此巨额的财政转移支付将会改变地方政府的行为。财政转移支付的类型主要包括一般性转移支付、税收返还和专项转移支付,其中:税收返还是分税制改革的一个副产品,是为了保障改革顺利进行的举措,伴随着时间的推移,税收返还的份额将会越来越少。而一般性转移支付和专项转移支付则是协调政府间财政关系的重要工具,其中,一般性转移支付主要用于弥补地方财力的缺口,立足于地区间财力的均等化,在资金的分配过程中以因素法为主,原则上是不规定资金使用用途且具有自主支配权,主要包括改
17、革顺利推行的原体制定额补助、具有公式化分配标准的均衡性转移支付、调整工资转移支付、民族地区转移支付等类型。专项转移支付是属于有条件的转移支付,一般是具有专款专用的特征,因此采取因素法与项目法相结合的分配方法;该类转移支付主要是用于解决中央事权和共同事权的支出责任,即部分公共服务具有外溢性特征,地方政府出于成本与效益的不匹配而不愿意提供,于是,中央政府以委托事权的办法将项目资金拨付给地方政府,项目实施具有相应的绩效考核。因而,专项转移支付资金的使用过程受到中央政府的监管,较难挪作他用。很明显,具有相对自主支配权的一般性转移支付容易受到地方政府支出偏向的影响,具有使用用途限制的专项转移支付更容易
18、“ 锁定”在相应的支出领域,现有的研究也验证了二者的作用差异,如前者对基本公共服务均等财政转移支付与人力资本的代际流动性在 年之后,原财力性转移支付更名为一般性转移支付,原有的一般性转移支付更名为均衡性转移支付。 ( 参见李萍: 财政体制简明图解 ,北京:中国财政经济出版社, 年)下文使用的一般性转移支付均是 年改革后新的名称。目前的税收返还主要是两税返还、所得税基数返还以及成品油税费改革税收返还。参见刘克崮、贾康: 中国财税改革三十年亲历与回顾 ,北京:经济科学出版社, 年。化的作用相对较弱,后者对基本公共服务均等化的作用最为有效。随着中国经济的发展和财政形势的变化,一般性转移支付也逐渐加入
19、了有条件的转移支付。第一种类型是部分 “ 戴帽”的一般性转移支付,这是一种介于一般性转移支付与专项转移支付之间的分配方式,既具有指定的使用用途,又是按因素法进行分配,它能够避免中央过度干预转移支付资金的使用,又能够规避专项资金分配过程的种种弊端,进而使它能够区别于通常意义上的一般性转移支付与专项转移支付。此类转移支付主要包括义务教育转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。第二种类型是伴随着财政转移支付改革而出现的统计口径调整,由于专项转移支付在分配和实施过程中被 “ 诟病”较多,例如项目交叉重叠、资金使用效率低下等,因此,为了规范转移支付制度,我国对原属于一般性转移支付或专项转移支
20、付的各类型项目进行了调整,特别是明确提出要加大一般性转移支付的比重,例如, 年将一般性公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生转移支付从专项转移支付调整到一般性转移支付, 年又将基层公检法司、新型农村合作医疗、基本养老和低保等转移支付调整至一般性转移支付。中央财政的转移支付并未减少对地方政府发展教育的支持,教育类转移支付在一般性转移支付中的作用也越来越明显,如前面提到的部分教育转移支付从专项转移支付调整到一般性转移支付,就意味着当前一般性转移支付中的教育类转移支付,不仅包含原一般性转移支付的义务教育转移支付 ( 属分类拨款,限定了使用用途) ,还包含原专项转移支付的教育转移支付。显然
21、,地方政府掌握更多的具有指定用途限制的教育类转移支付,为促进辖区人力资本的发展提供了资金保障,更为低收入者或低人力资本群体的教育公平提供了机遇。一个重要证据是,随着一般性转移支付占比的逐步提高,中央政府也要求地方按照其获得的一般性转移支付额度安排相应的教育支出,如 年上海市提出合理安排好一般转移支付 ( 教育)资金以及教育费附加转移支付资金; 年天津市财政按照 的增长比例安排教育类预算资金;等等。与此同时,中央财政也承担了越来越多的教育支出责任,例如在义务教育免费的改革过程中,中央财政承担了西部地区义务教育支出的 、中部地区的 ;在 年国务院发布 教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方
22、案 ,明确将义务教中国社会科学 年第期参见尹恒、朱虹: 县级财政生产性支出偏向研究 , 中国社会科学 年第期。参见贾晓俊、岳希明、王怡璞: 分类拨款、地方政府支出与基本公共服务均等化 兼谈我国转移支付制度改革 , 财贸经济 年第期。参见岳希明、蔡萌: 现代财政制度中的转移支付改革方向 , 中国人民大学学报 年第期。参见 年国务院印发 关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 。参见贾晓俊、岳希明、王怡璞: 分类拨款、地方政府支出与基本公共服务均等化 兼谈我国转移支付制度改革 , 财贸经济 年第期。育纳入中央与地方共同财政事权范围,明晰了央地支出责任的分担方式,按地区分五档分担相应的支出责任,
23、打破了原有的以东中西三大地理区域划分的支付比例等,均为人力资本的公平发展与高质量发展提供了教育资金保障。( 二)理论模型借鉴文献上对地方政府竞争的研究,引入一个包含中央政府、具有同质化的地方政府、企业与居民家庭的理论框架。假设企业的生产函数为(,) ,其中:表示地区,表示地区的资本要素;表示企业生产所依赖的基础设施投资,主要由地方政府供给;表示地区的劳动力要素;生产函数是凹函数且递增,还满足 。另外,假定资本与劳动力要素均可以自由流动,且劳动力要素的供给在短期为,在地区间平均分配。假设地方政府财政资金投入于两个领域:基础设施类和教育,前者是为了获得税收收入的最大化,后者是为了满足居民人力资本提
24、升的需求。居民享受公共服务获得的效用以()表示,地方政府的预算约束为: ()地方政府的目标函数为: ,()()()地方政府最优支出结构地方政府最优的投资决策为企业的边际产出与居民获得的边际效用相等,地方政府目标函数的一阶条件为: (,) ()()教育类公共服务供给不足在短期内劳动力要素的区域流动性较弱,而资本要素的区域流动性较强。企业投资是地方政府基础设施类投资的函数,即() ,导致企业在地区间的流动呈现,() ,()。因此,目标函数的一阶条件为: (,) (,) ()()当存 在 地 方 竞 争 时, (,) ,则 () 式 中 的 (,) () ,投资的边际产出过低说明地方政府加大了基础设
25、施的投资力度,吸引企业资本流入而带来地区产出的增加。在财政资源给定的情况下,财政转移支付与人力资本的代际流动性 ,“ , ” , , , , 地方政府加大对基础设施类投资,不可避免地会减少用于人力资本提升的教育投入。纵向转移支付为强化地方政府对教育的供给激励,中央政府给予地方政府有条件和无条件的转移支付,一是解决教育供给的财力不足问题;二是引导和激励地方政府对教育的供给。地方政府预算约束为: ()其中:表示地方政府上解的部分,表示中央政府支持地方政府用于教育类公共服务的部分,且满足,是用于其他领域的部分。由新的预算约束代入地方政府最优目标函数,得到一阶条件为: (,) (,) 烄烆烌烎() (
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