农村土地承包经营权流转法律制度中存在的缺陷.doc
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1、农村土地承包经营权流转法律制度中存在的缺陷摘要:当前,我国尚未颁布专门规范农村土地承包经营权流转的统一法律文件,因此,农村土地承包经营权流转制度存在着集体土地所有权主体虚置、土地承包经营权流转方式受局限、土地征用机制弊端凸显等缺陷。笔者对这些缺陷作了初步的探析,旨在发觉问题并解决问题。一、我国农村土地承包经营权流转的立法目前,我国有关土地承包经营权流转的立法以2002年颁布的农村土地承包法为核心,该法详细规定了土地承包经营权流转的原则、方式、程序、争议解决途径等,并取消了若干不合理的限制。如第37条规定:“采取转让方式流转的,应经发包方同意;采取转包、出租、互换或其他方式流转的,应当报发包方备
2、案。”立即发包方的批准权仅限定在土地承包经营权转让这一种方式上,差不多排除了流转过程中的各种人为障碍,从而使土地承包经营权具备了更多物权特点,使其流转得到了法律上的保证。为了贯彻落实农村土地承包法,农业部于2005年1月19日颁布了农村土地承包经营权流转治理方法,最高人民法院于2005年7月29 13公布了关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的说明。这些法律文件为进一步规范农村土地承包经营权流转行为、爱护流转双方当事人合法权益、正确处理农村土地承包经营权纠纷提供了更直截了当的依据。2007年3月16日中华人民共和国物权法颁布,在第3篇“用益物权”中,第1l章规定了土地承包经营权,这意味着我
3、国正式从法律上确立了土地承包经营权的物权属性,为更开放的流转奠定了充分的法理基础。2008年,时值改革开放3O周年之际,中共中央第十七届三中全会召开,会议通过了中共中央关于推进农村改革进展若干重大问题的决定,明确指出“承诺农民以多种形式流转土地承包经营权,进展适度规模经营”,为今后农村土地流转的法律规制留下了宽敞的空间。以上的这些法律、法规和政策,对土地承包经营权流转进行了诸多创新和规范,一定程度上完善了我国的农地流转制度。然而,这些规定多为原则性、方向性的指导,同时差不多上包含于旨在稳固和完善家庭承包经营权的立法中,没有制定专门针对土地承包经营权流转的统一法律文件。相比而言,1990年我国出
4、台的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例,专门完备地规范了都市土地流转规则,专门大程度上促进了都市土地市场的成熟进展。因此,我们有必要对农村土地承包经营权流转的法律规范作进一步的探讨。二、我国农村土地承包经营权流转法律制度的缺陷(一)集体土地所有权主体虚置陈小君教授组织的课题组在有关农村土地状况问卷调查中,设计了“您认为您的承包地(田)的所有权是谁的”问题,调查结果统计显示:认为是国家的占41.91%,是乡(镇)集体的占3.56%,是村集体的占29.57%,是村小组的占6.23%,是个人的占17.62%。这一结果说明,由于立法上的缺陷和农民法律知识的缺乏,我国农民对集体土地所有权的主体在认识上
5、存在误区。我国宪法规定:“农村和都市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”那个地点的“集体”因此是指全体农民集体。但“集体”在词义上是一个泛指的概念,无法具体落实到个人,因此在实践中自然会显现集体的代言者。目前,在农村土地的使用治理上,那个代言者往往为县(镇)、村、村民小组三级组织交叉担任,实际上并未建立起一个独立的农民集体组织,由此导致了农村土地所有权主体的虚位。这种主体的虚置,给土地承包经营权的流转造成了重重困难。因为从物权的角度而言,产权明确是产权交易的前提,没有明确的权益主体,相关的物质利益就会成为搭便车的目标。县(镇)、村、村民小组三级所有的分化现象,容易在土地流
6、转过程中产生纠纷,同时给农民无形中套上了三层枷锁。有学者提出实行农村土地国有化或私有化的观点。笔者认为,所有权主体的虚位,并不在于土地是国家所有、集体所有或个人所有,关键是不管采纳哪种制度,都应当落实主体而非虚置。当前,我国宪法明确规定农村土地为集体所有的大前提下,充实“集体所有”内容,做好明晰产权关系、规范凭证治理、完善征地制度等相关的立法工作,才是完全解决集体土地所有权主体虚置的最佳选择。(二)土地承包经营权流转方式受限农村土地承包法第49条规定:“通过招标、拍卖、公布协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权能够依法采取转让、出租、人股、抵
7、押或者其他方式流转。”农村土地承包法第3l条规定:“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人能够在承包期内连续承包。”从立法上看,我国对抵押、继承这两种土地承包经营权的流转方式作出了限制,即抵押仅限于“四荒土地”,继承仅限于林地。究其缘故是,考虑到土地的社会保证功能和承包经营权主体的身份性。随着土地流转市场的形成和进展,承包地的抵押权、继承权更多地关系到土地作为种资产的使用价值,对引导农民珍爱土地、增加中长期投入相当重要,这些权益的受限或丧失对农业的可连续进展必将产生消极阻碍。第一,对抵押权的限制不合理。目前,我国农村社会保证体系尚未完全建立,土地承包经营权和
8、宅基地使用权是农民安身立命之本。从全国看,放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚未成熟,因此,在新颁布的物权法中,立法者最终选择了限制耕地的抵押。理由要紧是对农民可能失去土地保证的担忧,即承包人将承包土地使用权抵押给银行后,如不能按期偿还贷款,银行依法行使抵押权,承包人就要失去土地,从而失去生活保证,造成社会问题。然而,这一点从逻辑上专门难认定其合理性,因为立法许可土地承包经营权的转让,转让的结果是承包人现实地失去承包土地,而抵押的结果仅是有失去土地的可能,那么立法以顾虑农民失去土地为由,限制抵押而承诺转让是令人难以明白得的。其次,对继承权的限制不合理。立法限制土地承包经营权的继承,
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