第九章 国家预算和预算管理体制.ppt
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1、第九章 国家预算第一节 国家预算一、国家预算概述一、国家预算概述二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限一、国家预算概述一、国家预算概述(一)国家预算的含义(一)国家预算的含义(二)国家预算的特征(二)国家预算的特征(三)国家预算(三)国家预算的产生和发展的产生和发展(一)国家预算的含义(一)国家预算的含义国家预算是政府的基本财政收支计划、它的功能首先是反映政府的财政收支状况。从形式上看,国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格,可以使人们清楚地了解政府的财政活动,成为反映政府财政活动的一面镜子。从实际经济内容来看,国家预算反映政府活动的范围、方向和国
2、家政策。(二)国家预算的特征(二)国家预算的特征公开性公开性可靠性可靠性完整性完整性统一性统一性年度性年度性(一一)公开性公开性如前所说,国家预算反映政府活动的范围、如前所说,国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策,与全体公民的切身利益息息相方向和国家政策,与全体公民的切身利益息息相关。因此,国家预算及其执行情况必须采取一定关。因此,国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众,让民众了解财政收支情况,并的形式公诸于众,让民众了解财政收支情况,并置于民众的监督之下。置于民众的监督之下。(二二)可靠性可靠性每一收支项目的数字指标,必须运用科学的计算每一收支项目的数字指标,必须运用科学的计算
3、方法,依据充分,资料确实,不得假定、估算,方法,依据充分,资料确实,不得假定、估算,更不能任意编造。更不能任意编造。(三三)统一性统一性尽管各级政府都设有各该级财政部门,也有相尽管各级政府都设有各该级财政部门,也有相应的预算,但这些预算都是国家预算的组成部分,应的预算,但这些预算都是国家预算的组成部分,所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目,一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目,每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。每个科目都要严格按统一的口径、程序和填列。(四四)完整性完整性该列入国家预算的一切财政
4、收支都要反映在预算中,不得该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中,不得打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算打埋伏、造假账、预算外另列国家预算。国家允许的预算外收支,也应在预算中有所反映。外收支,也应在预算中有所反映。(五五)年度性年度性任何一个国家预算的编制和实现,都有时间上的界定,任何一个国家预算的编制和实现,都有时间上的界定,即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限,通常即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限,通常为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种:一是为一年。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种:一是历年制预算年度;即从每年历年制预算年度;即从每年
5、1月月1日起至同年日起至同年12月月31止,止,我国即实行历年预算年度;二是跨年制预算年度,即从每我国即实行历年预算年度;二是跨年制预算年度,即从每年某月某日开始至次年某月某日止,中间历经年某月某日开始至次年某月某日止,中间历经12月,但月,但却跨了两个年度。如美国的预算年度从却跨了两个年度。如美国的预算年度从10月月1日始至次年日始至次年的的9月月30日止。预算的年度性原则,是指政府必须按照法日止。预算的年度性原则,是指政府必须按照法定预算年度编制预算,这一预算要反映全年的财政收支活定预算年度编制预算,这一预算要反映全年的财政收支活动,同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年动,同时不
6、允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。度的国家预算之中。(三)国家预算(三)国家预算的产生和发展的产生和发展现代财政预算制度最早出现于英国。英国是近代资本主义和现代议会现代财政预算制度最早出现于英国。英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。在制度的发源地。在14-15世纪,新兴资产阶级的力量逐步壮大,他们世纪,新兴资产阶级的力量逐步壮大,他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收支必须事先作计划,经议会审查通过后才能执行,财政资金的使用要支必须事先作计划,经议会审查通过后才能执行,财政资金的
7、使用要受议会监督,以此限制封建君主的财政权。受议会监督,以此限制封建君主的财政权。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例,早期的宪欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例,早期的宪法中并没有关于预算制度的规定,直到法中并没有关于预算制度的规定,直到1800年才规定财政部要向国年才规定财政部要向国会报告财政收支,但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。会报告财政收支,但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。美国南北战争后的美国南北战争后的1865年,国会成立了一个拨款委员会,主管财政年,国会成立了一个拨款委员会,主管财政收支问题。收支问题。19081909年,美国联
8、邦财政收支连续出现赤字,才促年,美国联邦财政收支连续出现赤字,才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后,美国国会在使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后,美国国会在1921年通过了年通过了预算审计法案预算审计法案,正式规定总统每年要向国会提出,正式规定总统每年要向国会提出预算报告。预算报告。资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件,也是财政资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件,也是财政预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。财政活动的货币化,也是财政预算产生的必要条件。
9、财政活动的货币化,也是财政预算产生的必要条件。二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限一国的预算是由各级政府的预算组成,而各级政一国的预算是由各级政府的预算组成,而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成,府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成,相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此,财相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此,财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。例如,中国的的公共部门预算组成的一个体系。例如,中国的预算法预算法就明确规定,一级政府设一级预算。就明确规定,一级政府设一级
10、预算。中国政府分五个级次:一是中央政府;二是省级中国政府分五个级次:一是中央政府;二是省级政府(包括自治区和直辖市);三是市级政府政府(包括自治区和直辖市);三是市级政府(指设区的市级政府,包括自治州政府);四是(指设区的市级政府,包括自治州政府);四是县级政府(包括自治县、不设区的市和市辖区);县级政府(包括自治县、不设区的市和市辖区);五是乡级政府(包括镇级政府,民族乡、镇)。五是乡级政府(包括镇级政府,民族乡、镇)。因此,中国的预算体系也由这五级预算组成。但因此,中国的预算体系也由这五级预算组成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准后可暂
11、不设财政预算。从世界各国的做法来看,后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看,预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。预算的基本程序有四个阶段:编制、审批、执行和决算。预算的基本程序有四个阶段:编制、审批、执行和决算。在编制阶段(新预算年度开始之前),预算管理部门确定在编制阶段(新预算年度开始之前),预算管理部门确定财政支出总额,再按部门确定最初的分配方案,各支出部财政支出总额,再按部门确定最初的分配方案,各支出部门(职能部门)对最初方案提出反馈意见之后,再编制预门(职能部门)对最初方案提出反馈意见之后,再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经
12、过几个来回的算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈,形成最终的预算草案,进入审批程序。在审修改与反馈,形成最终的预算草案,进入审批程序。在审批阶段,立法机关首先审定总体预算规模,再由专门的委批阶段,立法机关首先审定总体预算规模,再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见,经立法机关批员会对预算草案逐项审查并提出审查意见,经立法机关批准后,成为正式财政预算,并成为具有法律效力的文件。准后,成为正式财政预算,并成为具有法律效力的文件。在执行阶段,各收入机关依法及时、足额地完成财政收入在执行阶段,各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划,预算管理部门根据预算对政府所属的
13、职能部门拨款,计划,预算管理部门根据预算对政府所属的职能部门拨款,各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能。在决算阶段各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能。在决算阶段(预算年度结束之后),各职能部门和预算单位对执行结(预算年度结束之后),各职能部门和预算单位对执行结果进行总结,编制决算,经预算管理部门汇总后,交立法果进行总结,编制决算,经预算管理部门汇总后,交立法机关审计和审批。机关审计和审批。在预算形成与执行的过程中,财政部门是编制预算、预算在预算形成与执行的过程中,财政部门是编制预算、预算拨款和预算监督管理的政府职能机构。拨款和预算监督管理的政府职能机构。第二节第二节财政预算的执行财政预算
14、的执行 一、预算执行的基本环节一、预算执行的基本环节二、国库集中收付制度二、国库集中收付制度三、政府采购制度三、政府采购制度一、预算执行的基本环节一、预算执行的基本环节(一)组织预算收入(一)组织预算收入各预算收入征收机关是执行主体,包括税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的各预算收入征收机关是执行主体,包括税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的过程中,征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划,不得过程中,征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划,不得随意增收或减收;征收的收入要直接上缴国库,不得截留、挪用;国库部门对组织的随意增收或减收;征收的收入
15、要直接上缴国库,不得截留、挪用;国库部门对组织的财政收入要及时收纳、划分和报解,按规定办理收入退库;征收机关、国库和预算管财政收入要及时收纳、划分和报解,按规定办理收入退库;征收机关、国库和预算管理机关之间要实时传递会计信息。理机关之间要实时传递会计信息。(二)拨付预算支出(二)拨付预算支出预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和政府所属的相关公共部门是预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和政府所属的相关公共部门是支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付命令,国库要
16、根据财政部门支付命令及时、足额拨款,以保证政府部门履行其职能。命令,国库要根据财政部门支付命令及时、足额拨款,以保证政府部门履行其职能。(三)预算调整(三)预算调整财政预算毕竟是一个收支计划,在实际执行的过程中,由于各种情况的变化,财政部财政预算毕竟是一个收支计划,在实际执行的过程中,由于各种情况的变化,财政部门要不断地按规定进行预算调整,组织新的预算平衡。所谓预算调整,是指在预算执门要不断地按规定进行预算调整,组织新的预算平衡。所谓预算调整,是指在预算执行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部门在进行行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部
17、门在进行预算调整时,所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。预算调整时,所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。按调整的幅度不同,预算调整分为局部调整(小调整)和全面调整(大调整)。按调整的幅度不同,预算调整分为局部调整(小调整)和全面调整(大调整)。1、局部调整。它是对预算收支某些项目的调整,在预算执行过程中,它是经常发生的。、局部调整。它是对预算收支某些项目的调整,在预算执行过程中,它是经常发生的。主要有四种措施:主要有四种措施:第一,动用预算后备基金。第一,动用预算后备基金。第二,预算的追加追减。第二,预算的追加追减。第三,经费流用。第三,经费流用。第四,预算划转。第四,预算划转。2
18、、全面调整。是在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时,财政预算、全面调整。是在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时,财政预算相应进行的大调整,它实际上是重编预算。相应进行的大调整,它实际上是重编预算。二、国库集中收付制度国库集中收付制度,又称国库单一账户制度,是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称,是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算,直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户全过程的监控制度。作为财政预算执行的关键性制度,国库集中收付制度是市场经济国家如美、日、英、法、加等经合组织成员普遍采用的一种财政资金收付管理制度。(一)国库集中收付国库集
19、中收付,就是政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行,所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付由国库集中收入和国库集中支付两部分组成。(二二)国库集中收付制度的基本内容国库集中收付制度的基本内容1.收入、支出集中管理。建立国库集中收付制度就是通过对财政资收入、支出集中管理。建立国库集中收付制度就是通过对财政资金的集中管理,实现对财政预算收入、支出全过程的有效监督和控制,金的集中管理,实现对财政预算收入、支出全过程的有效监督和控制,保证财政资金使用规范、合理、安全、高效。一是实行预算内外资金保证财政资金使用规范、合理、安全、高效。一是实行预算内外资金统管的综合财政预算,建立国库
20、集中收入制度。综合财政预算是指统统管的综合财政预算,建立国库集中收入制度。综合财政预算是指统一编制、管理、统筹安排各单位预算内、外和其他收支的预算管理办一编制、管理、统筹安排各单位预算内、外和其他收支的预算管理办法。二是实行财政支出集中支付,建立国库集中支付制度,提高财政法。二是实行财政支出集中支付,建立国库集中支付制度,提高财政资金使用效益,保障其安全和完整。资金使用效益,保障其安全和完整。2.财政集中开设账户,即国库单一账户。建立国库单一账户应取消财政集中开设账户,即国库单一账户。建立国库单一账户应取消各预算单位及其他相关部门在商业银行开设的各种账户,将这些资金各预算单位及其他相关部门在商
21、业银行开设的各种账户,将这些资金集中于财政部门在中央银行开立的国库单一账户,并按资金性质开设集中于财政部门在中央银行开立的国库单一账户,并按资金性质开设国库分类账户,各项收支都通过该账户处理。国库分类账户,各项收支都通过该账户处理。3.相关配套措施。构建国库集中收付制度是一项难度颇高的系统工相关配套措施。构建国库集中收付制度是一项难度颇高的系统工程,因此需要相应措施的配套,否则难以达到预期目标。这些相关配程,因此需要相应措施的配套,否则难以达到预期目标。这些相关配套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、套措施包括国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、行政事业
22、单位财务会计制度,等等。行政事业单位财务会计制度,等等。三、政府采购制度(一一)政府采购与政府采购制度政府采购与政府采购制度1、政府采购、政府采购政府采购政府采购(governmentprocurement)是指各级政府为了开展日常政是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为,务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为,即财政购买性支出的一种行为。即财政购买性支出的一种行为。应该说,自从有了国家和政府,就有政府采购,只不过,传统的政府应该说,自从有了国家和政府,就有政府采购,只不过,传统的政府采购一般是由采购人(政府部门)自主、分散
23、地进行。采购一般是由采购人(政府部门)自主、分散地进行。2、政府采购制度、政府采购制度政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法。它最早形成于法。它最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资本世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资本主义市场经济的发展,为解决经济和社会发展中不断出现的新矛盾,主义市场经济的发展,为解决经济和社会发展中不断出现的新矛盾,有关政府采购的制度建设和机构建设也不断完善,从而形成了现代政有关政府采购的制度建设和机构建设也不断完善,从而形成了现代政府采购制度。府采购制度。现代政府采购制
24、度(二)政府采购制度的经济学分析(二)政府采购制度的经济学分析新制度经济学认为,制度的演进是由制度的供给与需求决定的。制度的供给新制度经济学认为,制度的演进是由制度的供给与需求决定的。制度的供给取决于人类对相关的知识和信息的了解,制度的需求取决于一项新制度实施取决于人类对相关的知识和信息的了解,制度的需求取决于一项新制度实施后预期的收益与成本的比较。后预期的收益与成本的比较。1、制度供给、制度供给现代政府采购制度所涉及的知识与信息主要包括两个方面:一是对规模经济现代政府采购制度所涉及的知识与信息主要包括两个方面:一是对规模经济的认识;二是竞争性招投标制度的优势。这两个方面都与市场经济的发育程的
25、认识;二是竞争性招投标制度的优势。这两个方面都与市场经济的发育程度有关。规模经济是指从技术经济学角度看,随着生产和交易规模的扩大,度有关。规模经济是指从技术经济学角度看,随着生产和交易规模的扩大,单位生产成本和交易费用下降。竞争性招投标制度是在市场交易过程中,为单位生产成本和交易费用下降。竞争性招投标制度是在市场交易过程中,为了克服信息的局限,对交易采取的一种公开竞价的交易机制。随着市场经济了克服信息的局限,对交易采取的一种公开竞价的交易机制。随着市场经济的发育,特别是进入资本主义社会以后,人们对这两个问题的认识越来越充的发育,特别是进入资本主义社会以后,人们对这两个问题的认识越来越充分。因此
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